III SAB/Gd 168/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Janina Guść po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi G. M. V. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie wydania karty pobytu 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego G. M. V. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. G. M. V. w dniu 7 lipca 2023 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie wydania karty pobytu. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego wydania karty pobytu. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania karty pobytu, stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kwoty 10.000 zł, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda Pomorski w dniu 17 kwietnia 2023 r. wydał wobec skarżącego decyzję o zezwoleniu na pobyt czasowy i pracę. Po złożeniu wniosku o wydanie karty pobytu w dniu 15 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącego uzyskał w dniu 21 czerwca 2023 r. telefoniczną informację pracownika PUW, że karta nie została zlecona do wydruku z powodu niepoinformowania organu w treści wniosku, czy na karcie pobytu znajdować się ma adres strony. W ocenie skarżącego nie istnieje żaden przepis pozwalający organowi wstrzymać wydruk karty pobytu do czasu poinformowania organu, czy strona życzy sobie umieszczenia adresu zamieszkania na karcie pobytu. Wolę umieszczenia adresu można odczytać z załączenia do wniosku zaświadczenia o zameldowaniu. Ponowny wniosek o wydanie karty pobytu wraz z oświadczeniem, że na karcie pobytu ma znaleźć się adres strony, pełnomocnik skarżącego wysłał w dniu 21 czerwca 2023 r. Organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, co stanowi naruszenie art. 35 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ powinien wydać kartę pobytu bez zbędnej zwłoki, czego nie uczynił, nadto nie poinformował strony o powodach nierozpoznania sprawy w terminie zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Rażące przekroczenie terminów rozpoznania sprawy uzasadnia żądanie przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. Skarżący od wielu tygodni był ignorowany przez organ i nie otrzymywał żadnej informacji w sprawie. Naruszenie norm prawnych dotyczących terminów rozpoznania sprawy przez organ winno się wiązać z nałożeniem na organ obowiązku zapłaty kwoty pieniężnej, która będzie stanowić swoistą karę dla organu oraz rekompensatę dla strony za naruszenie jej praw w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o oddalenie skargi wskazując, że w dniu 17 kwietnia 2023 r. skarżący uzyskał decyzję o zezwoleniu na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ustawie o cudzoziemcach ustawodawca wskazuje katalog dokumentów wydawanych cudzoziemcom, jednak nie określa terminu, w jakim dokument powinien zostać cudzoziemcowi wydany. Organ wyjaśnił, że w dniu 30 czerwca 2023 r. zlecił wygenerowanie karty pobytu dla skarżącego, zaś w dniu 13 lipca 2023 r. organ otrzymał przekazaną przez Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji kartę w celu fizycznego wydania dokumentu cudzoziemcowi. Zgodnie z art. 248 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach kartę pobytu cudzoziemiec jest obowiązany odebrać osobiście. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Na wstępie wskazać należy, że warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, jak to wynika z przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. , wniesienie ponaglenia do właściwego organu. W realiach rozpatrywanej sprawy niesporne było , że skarżący poprzedził skargę ponagleniem z dnia 3 lipca 2023 r. , złożonym do właściwego organu. Tym samym powyższa przesłanka warunkująca dopuszczalność wniesienia skargi została w niniejszej sprawie spełniona. W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika dopuszczalność wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność (przewlekłość) organu w niewydaniu karty pobytu. Takie działanie, mające charakter materialno-techniczny, należy zaliczyć do grupy czynności, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek wydania karty pobytu ma swoje umocowanie w przepisach ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 519, dalej jako: ustawa o cudzoziemcach). Z treści art. 240 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika, że kartę pobytu wydaje się cudzoziemcowi, któremu udzielono m.in. zezwolenia na pobyt czasowy. Wydanie karty pobytu, będące konsekwencją decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy, stanowi zakończenie procedury legalizującej pobyt cudzoziemca w Polsce. Dokument ten stanowi jednocześnie potwierdzenie tożsamości oraz prawa pobytu cudzoziemca na terytorium Polski, a ponadto uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy (art. 242 ustawy o cudzoziemcach). Zgodnie z treścią art. 245 ust. 6 ustawy o cudzoziemcach odmowa wydania albo wymiany karty następuje w drodze decyzji administracyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 420/22, LEX nr 3395607; z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 933/22, LEX nr 3476742). Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada szybkości, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Przechodząc do merytorycznej oceny postępowania organu zauważyć należy, że wydanie karty pobytu jest następstwem wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca. Obowiązek wyrobienia i wydania cudzoziemcowi karty pobytu wynika wprost z art. 226 oraz art. 229 ustawy o cudzoziemcach. Pierwsza karta pobytu (art. 3 pkt 11a ustawy o cudzoziemcach) jest wydawana bezpośrednio po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Organ udzielający zezwolenia na pobyt czasowy ma zatem obowiązek wyrobić (spersonalizować) i wydać kartę pobytu cudzoziemcowi bezpośrednio po wydaniu decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca. Wydanie pierwszej karty pobytu – co do zasady - następuje z urzędu (art. 229 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania cudzoziemcowi karty pobytu po udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Niesporne w niniejszej sprawie było, że decyzja udzielająca skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę została wydana w dniu 17 kwietnia 2023 r. Jak wynika z akt administracyjnych, skarżący - pismem z dnia 21 kwietnia 2023 r., ponowionym w dniu 17 maja 2023 r. - zwrócił się do Wojewody Pomorskiego, w oparciu o art. 226 w zw. z art. 235 ustawy o cudzoziemcach, o wydanie karty pobytu, załączając potwierdzenie dokonania opłaty oraz zaświadczenie o zameldowaniu. Podczas rozmowy telefonicznej z dnia 21 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego uzyskał wiadomość od pracownika Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego, że nie zlecono wydruku karty pobytu z powodu niepoinformowania organu , czy ma się na niej znajdować adres strony. Organ temu twierdzeniu skarżącego nie zaprzeczył. W dniu 30 czerwca 2023 r. Wojewoda Pomorski zlecił wygenerowanie karty pobytu dla skarżącego. Pismem z dnia 3 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł ponaglenie na niewydanie przez Wojewodę Pomorskiego karty pobytu. Wojewoda Pomorski otrzymał z Centrum Personalizacji Dokumentów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji kartę pobytu , w celu jej fizycznego wydania skarżącemu, w dniu 13 lipca 2023 r. Kartę pobytu cudzoziemiec jest obowiązany odebrać osobiście ( art. 248 ust.1 ustawy o cudzoziemcach). Z powyższego wynika, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania skarżącemu karty pobytu. Organ nie podjął niezwłocznie działań, zmierzających do wygenerowania karty pobytu, podejmując je dopiero w dniu 30 czerwca 2023 r. Nie wystosował też do strony zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem przyczyn zwłoki, wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia ( art. 36 k.p.a.). Ponadto w art. 244 ust. 1 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach wskazano, że w karcie pobytu umieszcza się adres zameldowania na pobyt stały lub czasowy, czyli umieszczenie adresu w karcie pobytu jest obligatoryjne. Choć rację ma organ wskazując, że ustawa o cudzoziemcach nie przewiduje żadnych terminów na wydanie karty pobytu nie oznacza to, że zasady postępowania w sprawach wydawania kart pobytu nie zostały w żaden sposób określone. Zasadą taką jest wskazana wcześniej zasada szybkości postępowania. Zauważyć jednak należy, że karta pobytu nie może zostać wydana cudzoziemcowi natychmiast, bowiem nie jest ona dokumentem wytwarzanym przez organ. Organ jedynie zleca wytworzenie takiego dokumentu, a następnie wydaje go właściwej osobie. Wydanie karty pobytu powinno zatem nastąpić w terminie okołomiesięcznym , bowiem konieczne jest zlecenie wytworzenia karty, oczekiwanie na jej wytworzenie i zwrotne przesłanie do organu zlecającego wytworzenie oraz – po otrzymaniu fizycznym karty - wydanie jej cudzoziemcowi. W niniejszej sprawie, z uwagi na zbyt późne podjęcie czynności przez organ oraz podjęcie czynności zbędnej uznać należało, że organ prowadził sprawę przewlekle. Opisane fakty dowodzą, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 12 k.p.a., dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. , że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania ( punkt 1. sentencji wyroku). Strona skarżąca najpóźniej w dniu 28 lipca 2023 r. ( doręczenie odpowiedzi na skargę) uzyskała informację, że organ dysponuje kartą pobytu , którą cudzoziemiec musi odebrać osobiście. Między tym dniem a dniem wydania wyroku w sprawie minął okres ponad dwóch miesięcy, pozwalający skarżącemu na odbiór karty pobytu, wobec czego nie było podstaw do zobowiązywania organu do wydania skarżącemu karty pobytu. Stosownie do art. 149 § 1 a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu nie można uznać w niniejszej sprawie, by przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające także samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być ponadto znaczne. W ocenie Sądu sytuacja taka w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt 2. sentencji wyroku). Sąd uznał, że brak było podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Skarżący argumentował, że przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł uzasadnia ignorowanie go przez organ, brak informacji w sprawie i rażące naruszenie terminów rozpoznania sprawy. Zauważyć zatem należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania w każdym przypadku prowadzi do późniejszego, niż było to możliwe, załatwienia sprawy. Oczekiwanie na zakończenie postępowania może powodować negatywne skutki dla strony. Ustawodawca uzależnił jednak przyznanie sumy pieniężnej na rzecz strony skarżącej - tak co do zasady , jak i co do wysokości - od oceny okoliczności konkretnej sprawy przez sąd. Jak już wyżej wskazano karta pobytu potwierdza tożsamość i prawo pobytu cudzoziemca na terytorium Polski oraz uprawnia go, wraz z dokumentem podróży, do wielokrotnego przekraczania granicy bez konieczności uzyskania wizy. Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika , poza wskazaniem na rażące – jego zdaniem - naruszenie terminów rozpoznania sprawy, na ignorowanie skarżącego przez organ i brak informacji o sprawie, czyli w istocie na okoliczności , na podstawie których stwierdza się bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, nie przytoczył żadnych konkretnych okoliczności, mogących stanowić dla Sądu podstawę do rozważenia , czy skarżący doznał negatywnych przeżyć psychicznych, czy doszło do wyrządzenia skarżącemu krzywdy moralnej lub do wystąpienia innych okoliczności, wymagających rekompensaty ze strony organu. Przypomnieć też należy, że Sąd nie uznał, by przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w niniejszej sprawie miało charakter rażący. Mając na uwadze powyższe Sąd, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (sąd "może"), na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 3. sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania, obejmujące kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł , opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz koszty zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480 zł, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).