III SAB/Gd 170/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi A. G. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. G. sumę pieniężną w wysokości 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SAB/Gd 170/21 UZASADNIENIE W dniu 30 września 2020r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek A. G. o udzielenie zezwolenia na czasowy pobyt w celu kształcenia się na studiach. W dniu 18 lutego 2021 r. (data wpływu do organu) wnioskodawca wystąpił z ponagleniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. Pismem z dnia 23 lutego 2021r. organ wezwał wnioskodawcę do osobistego złożenia wniosku. Skarżący zgłosił się w organie osobiście w dniu 3 marca 2021r. W dniu 6 kwietnia 2021r. złożył osobiście wniosek, składając także wymagane odciski palców. Pismami z dnia 8 kwietnia 2021r. organ poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu postępowania do 15 września 2021r. oraz wystąpił do właściwych organów o udzielenie informacji dotyczących wnioskodawcy. Pismem z dnia 13 kwietnia 2021r., doręczonym wnioskodawcy w dniu 16 kwietnia 2021r. organ wezwał wnioskodawcę do nadesłania dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego, zaświadczenia o podjęciu lub kontynuacji studiów, dokumentów potwierdzających posiadanie wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania na terytorium RP itd. Wnioskodawca w dniu 27 kwietnia 2021r. złożył szereg dokumentów, między innymi zaświadczenie o przyjęciu na studia, zaświadczenie o tym, że jest studentem, umowę najmu mieszkania, zaświadczenie o przyznaniu stypendium, wydruk z konta bankowego, kopię zgłoszenia danych do ubezpieczenia zdrowotnego. Pismem organu z dnia 19 listopada 2021r. przedłużono postępowanie do dnia 31 grudnia 2021r. Pismem z dnia 10 listopada 2021r. doręczonym w dniu 15 listopada 2021r. wnioskodawca złożył kolejne ponaglenie do załatwienia sprawy. W dniu 23 listopada 2021r. A. G. nadał w urzędzie pocztowym skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze domagał się: zobowiązania Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie 14 dni stwierdzenie, że bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od Organu kwoty pieniężnej w wysokości 22,726,24 (słownie: dwadzieścia dwa tysiąca siedemset dwadzieścia sześć złotych 24/100); zasądzenie od Organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, według norm prawem przepisanych; W uzasadnieniu skarżący przedstawił przebieg czynności w sprawie i wskazał, że do chwili złożenia skargi nie została wydana w sprawie decyzja. Zdaniem skarżącego bezczynność organu wynika wyłącznie z jego zaniechań. Do zaistniałej sytuacji skarżący w żaden sposób nie przyczynił się. Przeciwnie, wykazywał aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy, podejmując szereg czynności. Organ zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany. Skarżący na rozstrzygnięcie sprawy czeka ponad 14 miesięcy i takie zachowanie organu nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Zaistniała sytuacja komplikuje skarżącemu życie. W szczególności nie może on odbywać ani zaplanować żadnych podróży, nie może też wyjechać z kraju do swojej rodziny. Brak karty pobytu sprawia, że skarżący nie może zarejestrować małżeństwa ze swoją narzeczoną, która jest w ciąży. Skarżący uważa, że postępowanie prowadzone jest przewlekle z naruszeniem zasady szybkości i prostoty postępowania. Charakter sprawy nie jest skomplikowany, a w szczególności nie występują w niej okoliczności uzasadniające tak długie jej procedowanie. Organ nie może tłumaczyć swojej bezczynności trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też brakiem środków, na co wskazuje orzecznictwo sądowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 13 kwietnia 2021r. wezwał Pana A. G. do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych lub potwierdzenie pokrycia przez ubezpieczyciela kosztów leczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, aktualnego zaświadczenia jednostki prowadzącej studia o podjęciu lub kontynuacji studiów zgodnego ze wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 23 września 2019r. w sprawie wzoru zaświadczenia jednostki prowadzącej studia lub kształcenie w szkole doktorskiej o przyjęciu cudzoziemca na studia stacjonarne lub kształcenie w szkole doktorskiej lub o kontynuacji przez niego studiów stacjonarnych lub kształcenia w szkole doktorskiej (Dz.U. z 2019r., poz. 1847), dokumentów potwierdzających posiadanie wystarczających środków finansowych na pokrycie kosztów utrzymania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz środków na pokrycie podróży powrotnej do państwa pochodzenia lub zamieszkania albo kosztów tranzytu do państwa trzeciego, które udzieli pozwolenia na wjazd oraz wypełnionego oświadczenia o ponoszonych przez cudzoziemca miesięcznych kosztach zamieszkania. W dniu 23 kwietnia 2021r. oraz 27 kwietnia 2021r. strona uzupełniła materiał dowodowy w częściowym zakresie. A. G. część dokumentów przedłożył w formie niepotwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii. Dołączone natomiast do akt sprawy zaświadczenie z Uniwersytetu [...] zostało wystawione przez prorektora uczelni w dniu 31 sierpnia 2020r., a wobec tego, ze względu na upływ czasu, nie może stanowić potwierdzenia przez cudzoziemca podjęcia i kontynuacji studiów. W ocenie organu zarzuty bezczynności i "prowadzenia postępowania w sposób rażąco przekraczający terminy do załatwienia sprawy" są niesłuszne. Organ, ustalając termin zakończenia postępowania bierze pod uwagę wszystkie możliwe okoliczności, które mogą mieć wpływ na termin wydania rozstrzygnięcia, stąd cudzoziemcy otrzymują przesunięcie terminu o 4-5 miesięcy. Przesunięcie terminu do wskazanej w zawiadomieniu daty oznacza, że rozstrzygnięcie może zostać wydane wcześniej, o ile materiał dowodowy na to pozwoli i tak w praktyce się dzieje. Organ nie zwleka z wydaniem decyzji, posiadając kompletny materiał dowody. Niemniej jednak termin wydania rozstrzygnięcia może ulec przedłużeniu, jeżeli wnioskodawca nie uzupełni materiału dowodowego. Wojewoda [...] wskazał również, że zgodnie z art. 149 ust. 1a ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 144 wydaje się w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie wraz z dokumentami niezbędnymi do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie tego zezwolenia. Natomiast zgodnie z art. 149 ust. 1 lit. b ustawy, jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia, o którym mowa w art. 144, nie zostały dołączone wszystkie dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie tego zezwolenia, bieg terminu, o którym mowa w ust. 1a zawiesza się do dnia ich doręczenia wojewodzie. Strona, pomimo wezwania organu I instancji nie spełniła wszystkich wymaganych przepisami prawa przestanek do udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Wojewoda [...] nie zgadza się z twierdzeniem strony jakoby bezczynność wynikała wyłącznie z zaniechań organu. W ocenie organu tylko przedłożenie przez cudzoziemca dokumentów w wyznaczonym w wezwaniu terminie można by uznać za współdziałanie wnioskodawcy z organem w celu sprawnego załatwienia sprawy. Organ prowadzący postępowanie jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a składanie ponagleń i skarg bez uzupełnienia materiału dowodowego nie pozwala na pozytywne rozpatrzenie postępowania. Poszczególne czynności w toku postępowania były podejmowane przez organ I instancji niezwłocznie w miarę możliwości zasobów kadrowych Oddziału do Spraw Legalizacji Pobytu Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego, a długi termin rozpatrywania wniosku wynikał m. in. z faktu, iż strona nie zastosowała się do treści wezwania i nie uzupełniła dokumentów niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ), dalej powoływanej jako "p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definiuje bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Skarga na bezczynność stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 2354 ze zm.) nie określają terminu w jakim powinna zostać wydana decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem należy odwołać się w tym zakresie do przepisów k.p.a., mając jednakże na uwadze treść przepisów art. 109 ust. 1-3 ustawy o cudzoziemcach, które przewidują zwrócenie się do określonych organów o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy te przekazują stosowną informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Termin ten może być przedłużony do 60 dni w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w ustawowych terminach uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Stosownie zaś do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w k.p.a. szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wszczęte zostało w dniu 30 września 2020r. (data wpływu wniosku do organu). Pierwszą czynnością organu znajdującą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych było wezwanie w dniu 23 lutego 2021r. do osobistego złożenia wniosku (połączonego ze złożeniem odcisków linii papilarnych). Tej prostej, podstawowej czynności dokonano zatem po upływie prawie 5 miesięcy od wpłynięcia wniosku – dopiero po złożeniu przez skarżącego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Dopiero po kolejnych 6 tygodniach organ wystąpił w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach do właściwych organów o udzielenie wymaganych informacji. Wówczas też wezwano skarżącego do złożenia kolejnych dokumentów (dotyczących posiadanych środków finansowych, ubezpieczenia zdrowotnego oraz statusu studenta). Skarżący złożył dokumenty 27 kwietnia 2021r. i przez kolejne pół roku nie tylko nie wydano decyzji, ale nie udzielono także skarżącemu żadnej informacji co do tego, czy dokumenty te są wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązek poinformowania strony o ewentualnych brakach złożonych dokumentów wynika, zdaniem Sądu z przepisów art. 8 i 9 k.p.a. , które nakazują prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz informować należycie i wyczerpująco strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Skarżący niezwłocznie wykonywał wszelkie zobowiązania organu i nie można mu przypisać w żadnej mierze przyczynienia się do długotrwałości postępowania. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie na pozostawanie przez organ w nieuzasadnionej bezczynności w dacie wniesienia skargi do Sądu. Fakt informowania strony o przedłużeniu terminu do wydania decyzji nie mógł mieć znaczenia w sprawie, skoro czynności tej dokonywano dopiero długo po upływie terminu, w którym sprawa mogła i powinna być załatwiona. Zasadne było zatem zobowiązanie organu do wydania aktu kończącego postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego na podstawie art. 149§1 pkt 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art.149§ 1a p.p.s.a. Uwzględnić należało, że przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całość okoliczności sprawy. Istotna jest także skala przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż ani trudności kadrowe organu, ani pandemia COVID 19 nie uzasadniają podejmowania poszczególnych czynności w sprawie w odstępach wielomiesięcznych, co skutkowało brakiem załatwienia sprawy pomimo upływu 17 miesięcy (od daty złożenia wniosku do daty orzekania). Skarżący, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej miał prawo oczekiwać, że wniosek ten zostanie załatwiony w racjonalnym terminie i swe życiowe plany oprzeć na takim oczekiwaniu. Bezprawne i nieuzasadnione przedłużenie postępowania przez organ administracji uczyniło zasadnym przyznanie skarżącemu z tego tytułu sumy pieniężnej na podstawie art.149§2 p.p.s.a. Zarazem należy wskazać, że wysokość przyznanej w punkcie 3 sentencji wyroku sumy pieniężnej jest adekwatnym zadośćuczynieniem skarżącemu z tytułu rażącego naruszenia prawa przez organ administracji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę obejmującą wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.