III SAB/Gd 172/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2023 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia 22 czerwca 2023 r. G. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Z przedstawionej Sądowi dokumentacji wynika, że wnioskiem z dnia 31 maja 2023 r. G. K. wniósł do Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem o udostępnienie informacji publicznej. Z treści sporządzonego odręcznie wniosku wynika, że skarżący zażądał udzielenia odpowiedzi na następujące pytania: 1. Jakie wolne etaty są w pracy dla osadzonych w tutejszym zakładzie karnym? 2. Ile jest wolnych miejsc pracy w tutejszym zakładzie karnym? 3. Jakie kursy pracy odbywają się w tutejszym zakładzie karnym? 4. Ile jest wolnych miejsc na tutejszym oddziale terapeutycznym? 5. Ilu osadzonych zatrudnionych ma zadłużenie alimentacyjne w tutejszym zakładzie karnym? 6. Ilu osadzonych w roku 2023 opuszcza tutejszy oddział terapeutyczny? 7. Ilu osadzonych w miesiącu maj 2023 otrzymało zgodę lub odmowę od Dyrektora w tutejszym zakładzie karnym na wysyłanie listu na koszt zakładu karnego? 8. Ilu osadzonych otrzymało zgodę w miesiącu maj 2023 na dodatkowy telefon? Odnośnie pytań 7 i 8 wnioskodawca wskazał, że chodzi o osadzonych którzy przebywają w tutejszym oddziale terapeutycznym. Pismem z dnia 16 czerwca 2023 r., nr D/P.0143.48.2023.AB Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem udzielił G. K. odpowiedzi na wniosek. Odnośnie pytań 1 i 2 organ wyjaśnił, że na dzień 16 czerwca 2023 r. w Zakładzie Karnym w Czarnem jest 25 wolnych miejsc pracy dla osadzonych, na stanowiskach pracy nieodpłatnej, tj. pracownik gospodarczy, roznoszący artykuły żywnościowe, pomoc kuchenna, pracownik ogólnobudowlany oraz w firmie M. W ramach pytania 3 organ wskazał, że w oddziale terapeutycznym dla skazanych z niepsychotycznymi zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonych umysłowo w roku 2023 nie odbyły się kursy pracy. Organ podał też, że na 14 czerwca 2023 r. w oddziale terapeutycznym Zakładu Karnego w Czarnem brak jest wolnych miejsc (pytanie 4), z kolei na dzień 31 maja 2023 r. liczba zatrudnionych osadzonych posiadających zobowiązanie alimentacyjne wynosiła 359 osób (pytanie 5). W przypadku pytania nr 6 organ stwierdził zaś, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu przepisów art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Z kolei pytania 7 i 8 stanowią informację publiczną przetworzoną, albowiem w Zakładzie Karnym w Czarnem nie prowadzi się rejestrów dotyczących żądanych danych. W konsekwencji organ wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, że za udostępnieniem wnioskowanej informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Organ pouczył wnioskodawcę, że w przypadku niewykazania w wyznaczonym terminie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego konieczne będzie wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Decyzją z dnia 14 lipca 2023 r., nr D/P.0143.48.2023.AB, działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) oraz art. 104 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem odmówił G. K. udostępnienia wnioskowanej w pkt 6 i 8 wniosku z dnia 31 maja 2023 r. informacji publicznej. Powodem, dla którego organ odmówił udzielenia wnioskodawcy informacji było niewykazanie przez niego szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w jej pozyskaniu. W osobiście sporządzonej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku G. K. wniósł o stwierdzenie, że informacje, o które wystąpił w pkt 6 wniosku stanowią informację publiczną, a w pkt 7 i 8 wniosku informację nieprzetworzoną oraz zobowiązanie Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem do ich udostępnienia. Ponadto, skarżący wystąpił o zwrot kosztów postępowania i wymierzenie od organu na swoją rzecz "grzywny w wysokości 1.000 zł" za nie udostępnienie informacji publicznej. Z treści skargi wynika, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem, który w stanowiącym odpowiedź na jego wniosek piśmie z dnia 16 czerwca 2023 r. stwierdził, iż informacje, których dotyczy punkt 6 wniosku nie stanowią informacji publicznej, zaś informacje z punktów 7 i 8 stanowią informację przetworzoną. Nieudzielenie w tym zakresie odpowiedzi, zdaniem skarżącego, skutkuje bezczynnością organu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że skarga dotyczy zapytania G. K. złożonego w piśmie z dnia 31 maja 2023 r., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, na które pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. stosowna odpowiedź została wnioskodawcy udzielona. Następnie, w dniu 14 lipca 2023 r., nr D/P.0143.48.2023.AB organ wydał również wymaganą prawem decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej ze względu na brak wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego w jej pozyskaniu. Ponadto, organ podniósł, że skarżący składa bardzo dużą ilość wniosków o udostępnienie informacje publicznej (w przeciągu niespełna dwóch lat ponad 50 pism), a każdy z nich zawiera po kilka, kilkanaście zapytań dotyczących różnego rodzaju informacji. W ocenie organu, ich treść i liczba świadczą o próbie wykorzystania prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia innego niż troska o dobro publiczne celu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W realiach rozpatrywanej sprawy, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na uwadze przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznawania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 529 ze zm.); zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność w udzieleniu informacji publicznej, sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Orzekając w tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że wniesiona przez G. K. skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadności stanowiska organu zapadłego względem pytania 6 wniosku, a konkretnie pytania dotyczącego liczby osadzonych opuszczających w 2023 r. oddział terapeutyczny, wskazać należy, że kwestię sporną w tym przypadku stanowi ocena, czy odpowiedź na tak postawione pytanie posiada w ogóle walor informacji publicznej, innymi słowy czy został spełniony ustawowy warunek przedmiotowy. Na tle zaistniałego problemu wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem przywołanego przepisu stanowi art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Z tym zastrzeżeniem, że informacja publiczna musi odnosić się do sfery faktów. Inaczej rzecz ujmując informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r. (sygn. akt II SA 4059/02), bliższa analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Podobnie wypowiedział się tutejszy Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 czerwca 2023 r., III SAB/Gd 80/23 wskazując, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Żądana od organu informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku, a więc odnosić się do istniejącego stanu rzeczy, do czynności już przez organ dokonanych i tylko w takiej sytuacji może być ona udostępniona. Wniosek nie może służyć wytworzeniu nowej informacji, wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. Mając na uwadze przedstawione poglądy Sąd orzekający doszedł do przekonania, że wnioskowana w punkcie 6 wniosku informacja, tak jak przyjął to organ, nie stanowi informacji publicznej. Odnosząc się do omawianej kwestii należy w szczególności zwrócić uwagę na okoliczność, że wniosek z dnia 31 maja 2023 r. w punkcie tym obejmował informacje dotyczące całego roku 2023. Żądanie wniosku w omawianym zakresie dotyczyło zatem informacji, których organ zarówno w dacie wpływu wniosku, jak i na moment udzielenia odpowiedzi, jeszcze nie posiadał. Żądana informacja nie została bowiem w ogóle wytworzona, więc wystosowany wniosek był przedwczesny. W ocenie Sądu, ustawa o dostępie do informacji publicznej dotyczy wyłącznie prawa do zapoznania się z informacją już przez organ posiadaną w istniejącej lub przetworzonej formie, nie reguluje natomiast uprawnień do żądania informacji publicznej, która nie istnieje i którą organ miałby dopiero wytworzyć. Zapytanie o okoliczności przyszłe i niepewne (tak jak to miało miejsce w przypadku punktu 6 wniosku), nie stanowi pytania o fakty, albowiem fakty te nie zdążyły obiektywnie zaistnieć. Organ nie był jeszcze w ich posiadaniu. Odpowiadając na wniosek o udzielenie informacji publicznej organ nie może żądanych przez stronę informacji domniemywać, zakładać czy w inny podobny sposób dopiero generować. Udostępnianie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacje muszą odpowiadać faktom, być obiektywne, pewne i rzeczywiste. Nie mogą być to fakty prognozowane. W sytuacji uznania, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej organ nie ma natomiast obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia. Wystarczającym jest w takiej sytuacji poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. W realiach sprawy Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem, niewątpliwie podjął niezbędne w omawianej sytuacji działanie i pismem z dnia 16 czerwca 2023 r., w ustawowym terminie, co nie było kwestionowane przez skarżącego, poinformował że informacja z pkt 6 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej. W ocenie Sądu, organ zrealizował tym samym przewidzianą prawem formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a zarzucana przez skarżącego bezczynność w zakresie punktu 6 wniosku nie miała miejsca. Podobnie ocenić należało działalność organu w pozostałym kwestionowanym zakresie, to znaczy zarzucanego mu braku odpowiedzi na pytania 7 i 8 wniosku z uwagi na stwierdzenie, że żądana materia stanowi informację przetworzoną, co obligowało wnioskującego do wykazania szczególnego interesu publicznego. Na uwadze mieć w tym kontekście należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zasadniczo rozpatruje się poprzez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna), przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Uznając, że w sprawie zachodzi drugi z wymienionych wypadków, również w piśmie z dnia 16 czerwca 2023 r., organ skierował do skarżącego wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego, i następnie wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, wydał w dniu 14 lipca 2023 r., przewidzianą przepisem art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję nr D/P.0143.48.2023.AB o odmowie udostępnienia informacji w zakresie pytań 7 i 8 wniosku skarżącego. Powyższe zachowanie się organu przesądza o tym, że organ nie pozostaje w bezczynności albowiem pismem z dnia 16 czerwca 2023 r. w zakresie pytania 7 i 8 podjął również czynności poprzez skierowanie zobowiązania do skarżącego do wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, następnie zaś wydał ww. decyzję. Można dodać, że w dacie sporządzenia skargi na bezczynność, tj. w dniu 22 czerwca 2023 r., nie upłynął nawet termin 14 dni zakreślony skarżącemu przez organ do wykazania szczególnego interesu publicznego. Podkreślić należy, że w postępowaniu zainicjowanym niniejszą skargą na bezczynność sąd administracyjny nie może oceniać, czy żądane informacje miały rzeczywiście charakter informacji publicznej przetworzonej. Przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ocena, czy organ pozostaje w stanie zaskarżalnej bezczynności. Ocena prawna co do charakteru informacji publicznej jako informacji przetworzonej i spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki jej uzyskania w postaci wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego oraz tego, czy organ właściwie uzasadnił przesłanki i okoliczności przetworzenia (charakter i źródła informacji, nakład pracy związany jej przygotowaniem, itd.) będzie możliwa w ewentualnym postępowaniu wszczętym skargą na decyzję wydaną po wyczerpaniu trybu kontroli instancyjnej. Ocenie sądu w niniejszej sprawie podlegało zatem jedynie to, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy została udostępniona bądź czy została wydana decyzja odmowna. Reasumując przedstawione zapatrywania Sąd uznał, że w terminie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej organ rozpoznał w całości wniosek skarżącego, albowiem forma i treść odpowiedzi są zgodne z przepisami tej ustawy. Wobec braku bezczynności organu w rozpoznaniu złożonego przez stronę skarżącą wniosku Sąd oddalił skargę, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".