III SAB/Gd 177/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi D. B. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego D. B. sumę pieniężną w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego D. B. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 10 lipca 2023 r. D. B. (dalej jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarga była wniesiona za pośrednictwem organu, do którego wpłynęła w dniu 11 lipca 2023 r. Strona wystąpiła o zobowiązanie organu do wydania pozytywnej decyzji, stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako "p.p.s.a.") w wysokości 22.726,24 zł oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wniósł o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z wniosku skarżącego datowanego na dzień 20 grudnia 2021r., skargi z dnia 6 kwietnia 2022 r. oraz skargi z dnia 13 kwietnia 2023 r. na okoliczność pozostawania przez organ w bezczynności. Wskazane dokumenty nie zostały dołączone do skargi. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący złożył w dniu 20 grudnia 2021 r. wniosek o udzielenie pozwolenia na pobyt czasowy w celu kształcenia się na studiach. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy wniosek datowany na dzień 20 grudnia 2021 r., wpłynął do organu za pośrednictwem poczty w dniu następnym, to jest w dniu 21 grudnia 2021 r. Pomimo złożenia wniosku sprawa nie została jednak rozpoznana, wobec czego skarżący wraz z pełnomocnikiem miał wystąpić po raz pierwszy w dniu 6 kwietnia 2022 r. i następnie w dniu 13 kwietnia 2023 r. ze stosownymi skargami. W ocenie strony w sprawie zaistniała rażąca bezczynność, ponieważ nawet przyjmując wydłużony dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy wniosek skarżącego nie został załatwiony i jednocześnie też organ nie zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Skarżący podkreślił, że w podmiotowej sprawie, w jego ocenie, bezczynność została zawiniona wyłącznie przez organ. Skarżący wskazał, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie – organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postepowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył do wydaniem w terminie decyzji. W ocenie skarżącego terminy załatwienia jego sprawy zostały rażąco przekroczone, przez co naruszono art. 35 i art. 36 k.p.a., a prowadzone w sprawie postępowanie dodatkowo naruszało podstawowe zasady wynikające z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 9 k.p.a., w tym było prowadzone w sposób nie budzący zaufania do organu i bez informowania skarżącego w sposób należyty i wyczerpujący o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, opieszale, bez uwzględniania słusznego interesu strony i z naruszeniem zasady praworządności. Uzasadniając żądanie przyznania sumy pieniężnej, skarżący wskazał, że bezczynność organu w rozpatrzeniu jego wniosku mocno komplikuje mu życie, w szczególności nie może odbywać podróży, w tym wyjechać z kraju do rodziny, a brak karty pobytu sprawia mu kłopoty. W ocenie skarżącego kwota pieniężna w wysokości 22.726,24 zł jest adekwatna w kontekście zastałych w sprawie okoliczności i mieści się w wysokości wynikającej z treści przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący podkreślił, że charakter sprawy nie jest skomplikowany, a organ nie może tłumaczyć swojej bezczynności trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy środków. Na sprawę nie miało też żadnego wpływu zawieszenie terminów związanych z epidemią, dotyczyło to bowiem roku 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność na podstawie art. 100 d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. W przypadku nieuwzględniania wniosku o odrzucenie skargi, na tej samej podstawie organ wniósł o oddalenie skargi. W przypadku uwzględnienia skargi, organ wniósł o niezasądzanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, mając na uwadze, że w tej sprawie taką możliwość, w ocenie organu, wyłącza art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. W odpowiedzi na skargę przedstawiono przebieg postępowania w sprawie. Wskazano, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 21 grudnia 2021 r. (data wpływu wniosku do organu). Wezwaniem z dnia 29 marca 2022 r. został wezwany przez organ do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. W dniu 26 maja 2022 r. skarżący dopełnił obowiązku osobistego złożenia wniosku, składając jednocześnie odciski linii papilarnych. Pismem z dnia 30 maja 2022 r. organ zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w Gdańsku, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w Gdańsku o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 25 sierpnia 2022 r. organ miał wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ wskazał, że skarżący nie odpowiedział w terminie na wezwanie. Następnie pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. organ poinformował stronę o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i prawie zapoznania się z tym materiałem. W dniu 17 kwietnia 2023 r., w ocenie organu, wpłynęła do niego skarga strony na bezczynność (pismo strony datowane na dzień 13 kwietnia 2023 r.). Następnie w dniu 11 lipca 2023 r. do organu wpłynęło pismo strony nadane w dniu 10 lipca 2023 r., stanowiące rozpoznawaną w niniejszym postępowaniu skargę na bezczynność. Decyzja o udzieleniu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy została wydana przez Wojewodę Pomorskiego w dniu 24 lipca 2023 r. (decyzja nr SO-XII.6151.24241.2021.AGa ). W ocenie organu w sprawie nie doszło do przekroczenia terminu do załatwienia wniosku, mając na uwadze art. 100 d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, zgodnie z którym bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi m.in. zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Organ wskazał, ze powyższy przepis wszedł w życie z mocą od 1 stycznia 2023 r. Jednocześnie zgodnie z art. 100 d ust. 3 pkt 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, do dnia 4 marca 2024 r. nie stosuje się przepisów dotyczących powiadamiania uczestnika postawania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – co też miało miejsce w niniejszej sprawie. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto – zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. szczególnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący wniósł wymagane prawem ponaglenie. Za ponaglenie należy w tym wypadku niewątpliwie uznać pismo skarżącego z dnia 13 kwietnia 2023 r., które wpłynęło do Wojewody Pomorskiego w dniu 17 kwietnia 2023 r. Pismo to zostało zatytułowane jako skarga. Dostrzec jednak należy, że nie było kierowane przez stronę za pośrednictwem organu do sądu administracyjnego, lecz do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W tej sytuacji organ powinien przekazać ww. pismo do organu wyższego stopnia, to jest Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jako ponaglenie dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie. Z uwagi na stanowisko organu, który wniósł o odrzucenie skargi, w pierwszej kolejności rozważenia wymagało, czy na przeszkodzie rozpoznaniu skargi nie stoją przepisy ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (obecnie t.j.: Dz.U. z 2023, poz. 583 ze zm., dalej jako "ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym"). W tym zakresie Sąd uwzględnił, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 830, powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca") wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym art. 100c, który stanowi, że: 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewiduje norma art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. W niniejszej sprawie nie ma żadnych wątpliwości, że skarżący nie przybył do Polski w związku z zaistniałym na Ukrainie konfliktem zbrojnym, przyjechał on bowiem do Polski znacznie wcześniej, a wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożył w grudniu 2021 r. Zgodnie z oświadczeniem zawartym we wniosku ostatni wjazd skarżącego na terytorium Polski miał miejsce w dniu 26 września 2020 r., co potwierdza także kserokopia paszportu. Co do zasady, wyłączenie możliwości wywodzenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) powinno skutkować odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Z literalnego brzmienia przepisów art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym wynika, że dotyczą one biegu terminów wszystkich wymienionych w nich enumeratywnie spraw prowadzonych przez wojewodę i nie ograniczają się do spraw zainicjowanych wnioskami obywateli Ukrainy, których dotyczy ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym. Analiza stanu prawnego, wykładnia systemowa i celowościowa oraz zasada racjonalnego ustawodawcy prowadzą jednak, zdaniem Sądu, do wniosku, że norma art. 100c i 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, wbrew jej literalnemu brzmieniu, nie powinna znajdować zastosowania do spraw innych cudzoziemców niż obywatele Ukrainy, którzy przybyli na teren Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Przede wszystkim wskazać należy, że ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym dotyczy określonego w niej kręgu osób. Przedmiotem regulacji tej ustawy są kwestie wyszczególnione w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustawa ta określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta, zgodnie z art. 1 ust. 3 określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych. Ustawa ta ma zatem ściśle określony krąg podmiotowy i przedmiotowy i nie wprowadza ogólnych regulacji dotyczących postępowania w sprawie cudzoziemców, w tym innych obywateli Ukrainy, niż osoby, które przybyły do Polski w związku z konfliktem zbrojnym. Także wprowadzona do tej ustawy zmiana nie powinna być traktowana jako zmiana przepisów postępowania w sprawach wszystkich cudzoziemców. Postępowanie to jest bowiem unormowane w innej ustawie, to jest ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 519 ze zm.). Podkreślić przy tym należy, że w ustawie zmieniającej w art. od 1 do 21 wprowadzono zmiany do szeregu różnych ustaw, w tym w art. 17 ustawy zmieniającej ustawodawca wprowadził zmiany do ustawy o cudzoziemcach. Gdyby wolą ustawodawcy była zmiana ustawy o cudzoziemcach w sposób przewidziany w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, wprowadziłby taką zmianę nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, lecz do zmienianej tym samym aktem prawnym ustawy o cudzoziemcach. Skoro zmiana ustawy o cudzoziemcach nie została ustawą zmieniającą dokonana w sposób przewidziany w art. 1 pkt 44 ustawy zmieniającej, który zmienił ustawę o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym przez dodanie art. 100c, brak jest podstaw do rozciągania mocy obowiązującej tego przepisu na inne postępowania w sprawach cudzoziemców, których stronami nie są obywatele Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. Zgodnie z zasadą racjonalnego ustawodawcy, ustawodawca zamierzając objąć tą zmianą wszystkie postępowania w sprawach cudzoziemców wprowadziłby zmianę do ustawy o cudzoziemcach, którą zmieniał przecież tym samym aktem prawnym, a nie do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Zbieżne stanowisko w tym zakresie zostało już wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wr 401/22, z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SAB/Wr 887/22, z dnia 15 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 3139/21, z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 218/22). Analogicznie uwagi należy poczynić w tym zakresie do wprowadzonego następnie art. 100 d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym. Wprowadzająca ten przepis ustawa zmieniająca z dnia 13 stycznia 2023 r. (Dz.U. z 2023 r., poz. 185) również dotyczyła zmian w wielu różnych ustawach - w tym zarówno w ustawie o pomocy obywatelom Ukrainy, jak i odrębnie w ustawie o cudzoziemcach. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że regulacji art. 100c ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 3 i 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, zgodnie z którymi w okresie zawieszenia biegu terminów "organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa" oraz "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki" nie można interpretować i stosować z naruszeniem art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/22). Ograniczenie prawa do sądu, nawet o charakterze czasowym, stoi w sprzeczności z art. 45 ust. 1 Konstytucji, gwarantującym każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Mimo że korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw nie ma charakteru absolutnego (art. 31 ust. 3 Konstytucji), trudno jest znaleźć uzasadnienie tak daleko idących ograniczeń. Wprowadzenie takich norm oznaczałoby, że wnioskodawca zostałby pozbawiony narzędzi prawnych pozwalających na uzyskanie zezwolenia pobytowego w terminach określonych w przepisach ustawy o cudzoziemcach, gdyż zgodnie z wprowadzoną regulacją terminy te nie rozpoczynają biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Jak wskazano w doktrynie, trudno znaleźć racjonalne uzasadnienie omawianej regulacji. Rozwiązanie takie uznać należy za wątpliwe z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP (Klaus Witold Antoni (red.), Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa WPK 2022, System Informacji Prawnej LEX). Reasumując, w ocenie Sądu skoro skarżący nie jest cudzoziemcem, który przybył do Polski w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, lecz złożył wniosek o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy jeszcze w grudniu 2021 r. w celu odbycia studiów, w tej sprawie nie miały zastosowania obowiązujący od dnia 24 lutego 2022 r. art. 100c ust.1 pkt 1 lit. a ustawy oraz dodany następnie art. 100d ust.1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym, które stanowią, że w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. oraz do dnia 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wskazać trzeba, że po wniesieniu skargi do tutejszego Sądu (data nadania skargi -10 lipca 2023 r.) Wojewoda Pomorski w dniu 24 lipca 2023 r. wydał względem skarżącego decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia 24 lipca 2024 r. Z treści decyzji wynika, że jej wydanie nastąpiło po rozpoznaniu wniosku skarżącego złożonego w dniu 21 grudnia 2021 r. Wydanie decyzji przez organ nie spowodowało w tym przypadku bezprzedmiotowości postępowania toczącego się przed tut. Sądem i skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Skarżący nie wystosował do Sądu oświadczenia o cofnięciu skargi. W tych okolicznościach badaniu przez Sąd podlegało, czy wydając decyzję w dniu 24 lipca 2024 r. Wojewoda Pomorski zachował obowiązujący go w tym zakresie termin do dokonania wskazanej czynności. Wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi spowodowało, że w chwili orzekania przez Sąd, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia został już rozpoznany. Stąd Sąd nie zobowiązał organu do wydania decyzji. W tym miejscu wskazać dodatkowo należy, że w ramach skargi na bezczynność badaniu przez Sąd nie podlega prawidłowość wydanej wobec strony decyzji. Decyzja ta może zostać zakwestionowana przez stronę w ramach odrębnych środków zaskarżenia, w pierwszej kolejności przysługujących jej w ramach postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że opieszałość organu w rozpoznaniu wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy może przybrać formę bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu doszło do zarzucanego stanu bezczynności należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu stanów, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a., to jest możliwości wniesienia skarg na bezczynność organu oraz odrębnie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od dnia 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych (do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia terminowości działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Mając na względzie powyższe Sąd uznał, że Wojewoda Pomorski w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (punkt 1 sentencji wyroku). Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym, że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 k.p.a.). Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Jak wynika z akt administracyjnych, wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody Pomorskiego w dniu 21 grudnia 2021 r. W tym czasie ustawa o cudzoziemcach nie określała innych terminów załatwienia sprawy, niż wskazane w art. 35 § 3 k.p.a. Uwzględnić jednak należy, że na mocy art. 1 pkt 13 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2022, poz. 91) do ustawy o cudzoziemcach wprowadzono art. 112a, stanowiący przepis szczególny w zakresie obowiązujących w przedmiotowej sprawie terminów, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. Wskazana ustawa zmieniająca weszła w życie w styczniu 2022 r. Zawarte zostały w niej także przepisy intertemporalne. W przedmiotowej sprawie ma zatem znaczenie, że w art. 13 ustawy zmieniającej wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o cudzoziemcach, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej zastosowanie mają przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. Uwzględniając powyższe Sąd przyjął, że organ obowiązywały terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Stosownie do art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Zgodnie z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Zgodnie z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, cudzoziemiec przedstawia ważny dokument podróży i dołącza do wniosku dokumenty niezbędne do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jeżeli do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zostały dołączone dokumenty, o których mowa w ust. 2, wojewoda wzywa cudzoziemca do ich przedłożenia w terminie nie krótszym niż 14 dni. Określając termin, wojewoda ocenia czas niezbędny do uzyskania przez cudzoziemca określonego dokumentu (art. 106 ust. 2a ustawy o cudzoziemcach). Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że organ wezwał skarżącego pismem z dnia 25 września 2022 r. do przedłożenia stosownych dokumentów, powołując się na art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Organ poinformował wtedy stronę, że nieusunięcie braków w terminie spowoduje rozpatrzenie wniosku na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Wezwanie zostało doręczone stronie w dniu 2 września 2022 r. W terminie 14 dni skarżący nie przedłożył dokumentów żądanych przez organ. Tym samym bieg terminu 60 dni na załatwienie sprawy rozpoczął się, stosownie do art. 112a ust. 2 pkt 3 ustawy o cudzoziemcach, w połowie września 2022 r. i upłynął w połowie listopada 2022 r. Wydanie przez Wojewodę Pomorskiego decyzji w sprawie w dniu 24 lipca 2023 r. niewątpliwie nastąpiło zatem znacznie po terminie (8 miesięcy po terminie) i termin ten został wielokrotnie przekroczony. Z akt sprawy nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie wobec strony wystosowano pismo informujące o przedłużeniu terminu potrzebnego do załatwienia sprawy. Odnosząc się do wniosku skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczność pozostawania przez organ w bezczynności, Sąd wskazuje, że wskazywane przez stronę dokumenty w postaci wniosku skarżącego dnia 21 grudnia 2021r. (data wspływu wniosku do organu) oraz ponaglenia z dnia 13 kwietnia 2023 r. wchodziły w skład materiału dowodowego sprawy i były już ujęte w aktach administracyjnych sprawy. W odniesieniu do wskazywanego przez stronę w skardze dokumentu z dnia 6 kwietnia 2022 r., dokumentu takiego brak jest w aktach administracyjnych sprawy. Wnosząc o przeprowadzenie dowodu w tym zakresie strona nie dołączyła do skargi ww. dokumentu. Sąd nie miał tym samym możliwości odnieść się do wskazanego przez stronę dokumentu. Całokształt materiałów wchodzących w skład akt sprawy był jednak zdaniem Sądu wystarczający dla stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż przekroczenie to musi być znaczne, a opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy więc uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także odnieść się do toku postępowania, oceniając jakie czynności powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy zgodnie z obowiązującą go zasadą szybkości postępowania. Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, dlatego stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). W tym zakresie Sąd uwzględnił, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy miało charakter znaczny, to jest wielomiesięczny. Sąd uwzględnił także w tym zakresie, że strona była dwukrotnie informowana przez organ, iż przystąpi on do rozpoznania sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego, czego jednak nie czynił, pomimo wystosowania do strony tego rodzaju informacji. Jak wynika z akt sprawy, w zawiadomieniu z dnia 25 września 2022 r. organ poinformował, stronę, że nieusunięcie braków w postaci nienadesłania wskazanych przez organ dokumentów w terminie, spowoduje rozpatrzenie wniosku na podstawie zgromadzonego materiału. Informacja, że decyzja zostanie wydana na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego została też skierowana do strony w zawiadomieniu z dnia 3 kwietnia 2023 r. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym. Pomimo tego i wystosowanego przez stronę ponaglenia, które wpłynęło do organu w dniu 17 kwietnia 2023 r. (datowane na 13 kwietnia 2023 r.), decyzję w sprawie wydano dopiero w dniu 24 lipca 2023 r., to jest bezpośrednio po otrzymaniu skargi skierowanej do tut. Sądu (skarga nadana w dniu 10 lipca 2023 r.). Strona nie była jednocześnie zawiadomiona o zmianie terminu załatwienia sprawy. Z akt sprawy nie wynika też by ponaglenie strony z dnia 13 kwietnia 2023 r. zostało przekazane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Jednocześnie czynności organu w sprawie były podejmowane w znacznych i nieuzasadnionych okolicznościami sprawy odstępach czasu. W tym zakresie należy odnotować, że po tym jak wniosek skarżącego wraz z dołączonymi do niego dokumentami wpłynął do organu w dniu 21 grudnia 2021 r. strona została wezwana dopiero w dniu 29 marca 2022 r. do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. Jednocześnie strona nie została wezwana o uzupełnienie innego rodzaju braków. Braków tych nie wskazano jej także podczas osobistego stawiennictwa w urzędzie w dniu 26 maja 2022 r. Wezwanie o dołączanie dokumentów, jakie w ocenie organu skarżący powinien przedstawić przy złożeniu wniosku zostało wystosowane do strony dopiero w dniu 25 września 2022 r. Tego rodzaju działanie organu Sąd ocenił jako rażące, szczególnie, że w przedmiotowym wezwaniu wystąpił do strony o przedłożenie także tego rodzaju dokumentów, które strona dołączyła już do wniosku. W ocenie Sądu nic nie stało na przeszkodzie, aby strona została wezwana o uzupełnienie braków, jeżeli istotnie wniosek takie braki zawierał, łącznie z wezwaniem do osobistego stawiennictwa w celu złożenia odcisków linii papilarnych. Zbadanie wniosku pod względem formalnym niewątpliwie powinno nastąpić po wpływie wniosku do organu. Mając na uwadze treść art. 112 a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach przełożyłoby się to również na szybsze rozpoczęcie biegu terminu do rozpoznania sprawy. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności sprawy Sąd, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może"), zdecydował o zastosowaniu jednego ze wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych, to jest przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną. Z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że ustawodawca pozostawił Sądowi ocenę czy okoliczności sprawy, to jest dopuszczenie się przez organ bezczynności wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Treść powołanego przepisu wskazuje bowiem, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma ta, chociaż ma częściowo charakter kompensacyjny, nie ma jednak na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidzianą w art. 4171 § 3 kodeksu cywilnego wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jako odszkodowania. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje także zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji, nie stanowi jednak odszkodowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 1224/19). W konsekwencji suma pieniężna powinna być przyznana przede wszystkim w przypadku dopuszczenia się przez organ bezczynności o charakterze rażącym, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Jak wskazano wyżej, okoliczności przedmiotowej sprawy niewątpliwie świadczą o tym, że bezczynność, której dopuścił się organ, miała charakter rażący, biorąc pod uwagę nie tylko wielokrotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ale także sam przebieg postępowania. Sąd w tej sytuacji uznał, że wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej – co do zasady – zasługuje na uwzględnienie. Niewątpliwie środek ten powinien mieć zastosowanie w tych wszystkich przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że zwłoka w podejmowanych przez organ działaniach nie była uzasadniona okolicznościami sprawy. Skarżący w skardze, złożonej w lipcu 2023 r. uzasadniając wniosek wskazywał, że nierozpoznanie wniosku komplikowało mu życie, nie pozwalało mu zaplanować żadnych podróży, w tym nie pozwalało na wyjazd z kraju do rodziny, a brak karty pobytu sprawiał mu kłopoty. Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie adekwatną sumą – dla zrealizowania zarówno celu kompensacyjnego, jak i dyscyplinującego organ – będzie przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. Sąd uwzględnił w tym zakresie, że organ ostatecznie rozpoznał wniosek skarżącego. Jednak brak załatwienia wniosku przez organ przez wskazany wyżej długi okres czasu niewątpliwie powodował pozostawanie przez skarżącego w niepewności, co do swojego statusu. Sąd przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w oznaczonej kwocie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku). Orzeczenie o kosztach postępowania (punkt 4 sentencji wyroku) zostało wydane na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego kwotę składa się wpis sądowy od skargi w wysokości 100 zł. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.