III SAB/Gd 19/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. R. na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że przewlekłość postępowania Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej T. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 10 września 2021r. wpłynął do Wojewody [...] wniosek małoletniej T. R. reprezentowanej przez ojca R. R. określanego dalej jako "wnioskodawca’ o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. W dniu 11 października 2021 r. (data wpływu do organu) wnioskodawca wystąpił z ponagleniem do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. Pismem z dnia 14 października 2021r. organ wezwał wnioskodawcę do osobistego złożenia wniosku. W dniu 25 października 2021r. pełnomocnik wnioskodawcy złożył pismo (skargę), w którym wskazał na wadliwość działania organu administracji polegającą na kierowaniu do niego korespondencji w formie papierowej, podczas gdy w ponagleniu zwracał się o dokonywanie doręczeń drogą elektroniczną. Wnioskodawca zgłosił się w organie osobiście w dniu 16 grudnia 2021r. i tego dnia złożył wymagane odciski linii papilarnych. Pismami z dnia 17 grudnia 2021r. organ poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu postępowania do 31 maja 2022r. oraz wystąpił do właściwych organów o udzielenie informacji dotyczących wnioskodawcy. Postanowieniem z dnia 26 listopada 2021r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W dniu 17 grudnia 2021r. R. R. jako przedstawiciel ustawowy córki T. R. drogą elektroniczną wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Wojewody [...] w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze domagał się: zobowiązania Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie 2 tygodni od daty uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154§6 p.p.s.a. przyznania od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154§6 p.p.s.a. zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 2354 ze zm.) przewiduje, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia podania. Oznacza to, że decyzja w sprawie powinna zostać podjęta do dnia 10 grudnia 2021 r. Skarżący przyznaje, że dopiero w dniu 16 grudnia 2021 r. stawił się w siedzibie organu i pobrano mu odciski linii papilarnych (co pozwala na wszczęcie postępowania administracyjnego), ale sytuacja ta jest spowodowana przez organ i organ jest winien. Po złożeniu pocztą wniosku organ nie podejmował żadnych czynności. Z tego powodu w dniu 11 października 2021 r. zostało złożone ponaglenie. W odpowiedzi na to ponaglenie, w dniu 25 października 2021 r. organ wezwał skarżącego do osobistego stawiennictwa żądając, by skarżący umówił się przez telefon na osobiste stawiennictwo. Skarżący zadzwonił tego samego dnia i był gotowy stawić się tego samego dnia lub następnego, ale organ wyznaczył mu odległy termin (prawie dwumiesięczny). Nie była to zatem bezczynność zawiniona przez stronę, a przez organ. Po przybyciu do siedziby urzędu (ponad trzy miesiące od dnia złożenia wniosku) nikt nie umiał skarżącemu wskazać żadnego terminu załatwienia sprawy. Przez swoją opieszałość organ w rzeczywistości wykorzystał cały termin ustawowy, a naprawdę jeszcze nie rozpoczął rozpoznawania sprawy. Organ naruszył również art. 36 § 1 k.p.a. ponieważ nie powiadamia strony o żadnych terminach załatwienia sprawy. Organ prowadzi zatem sprawę dłużej niż wymaga tego przepis prawa i realna potrzeba. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z brzmieniem art. 210 ustawy o cudzoziemcach, na który to przepis powołuje się skarżący, postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Strona błędnie przyjęła, że termin trzymiesięczny zaczyna swój bieg od dnia złożenia podania. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w postanowieniu Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia 26 listopada 2021 r., w którym organ, po rozpatrzeniu ponaglenia wniesionego przez pełnomocnika wnioskodawcy na podstawie art. 37 §1 pkt 1 k.p.a. na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu postanowienia organ wyższego stopnia stwierdził, że w dniu złożenia ponaglenia nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji z uwagi na braki formalne wniosku. W dniu 16 grudnia 2021 r., wnioskodawca uzupełnił braki formalne wniosku. zostało ono skutecznie wszczęte i organ w dniu 17 grudnia 2021 r. zwrócił się do organów wymienionych w art. 207 ust. 2, w zw. z art. 223 ustawy o cudzoziemcach o przekazanie informacji czy wjazd wnioskodawcy na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednocześnie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy. Zdaniem organu podkreślenia wymaga fakt, że czynności w sprawie były podejmowane przez organ I instancji niezwłocznie, na ile pozwalało obciążenie pracownika liczbą prowadzonych postępowań oraz zasoby kadrowe komórki [...] Urzędu Wojewódzkiego w G. właściwej do spraw związanych z legalizacją pobytu cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ), dalej powoływanej jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Wojewodzie przewlekłość postępowania w sprawie udzielenia mu zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definiuje przewlekłość postępowania jako sytuację, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Skarga na przewlekłość postępowania stanowi zatem środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 §1 i 2 k.p.a.). Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Przepisy art.35 § 1-3 k.p.a. stanowią rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przewlekłość obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Inaczej mówiąc, z przewlekłością mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużych odstępach czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, tj. gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Stąd też przewlekłość ma miejsce wówczas, gdy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie. Przepis art. 210 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi stanowił, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Wskutek wejścia w życie z dniem 29 stycznia 2022r. ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022r. poz. 91), zwanej dalej ustawą nowelizującą, art. 210 ustawy o cudzoziemcach przybrał następujące brzmienie: Art. 210. 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały wydaje się w terminie 6 miesięcy. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 203 ust. 2 pkt 2, lub upłynął bezskutecznie wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 203 ust. 2a. 3. Postępowanie odwoławcze w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały kończy się w terminie 90 dni. 4. Jeżeli odwołanie nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa, termin, o którym mowa w ust. 3, biegnie od dnia uzupełnienia braków. Ustawa nowelizująca stanowi w art. 13: 1. W postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. 2. Jeżeli w postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 wojewoda wezwał cudzoziemca lub jednostkę przyjmującą, o której mowa w art. 3 pkt 5b ustawy zmienianej w art. 1, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do przedłożenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia danych zawartych we wniosku i okoliczności uzasadniających ubieganie się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, nie stosuje się przepisów art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4 i art. 203 ust. 2a i 2b ustawy zmienianej w art. 1. W tym przypadku terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a ust. 1 lub art. 210 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, biegną od dnia upływu terminu wyznaczonego przez wojewodę, a jeżeli termin ten upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy - od dnia jej wejścia w życie. 3. Jeżeli terminy załatwiania spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 §1 k.p.a. wymaga, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały wszczęte zostało w dniu 10 września 2021r. (data wpływu wniosku do organu). Uchylenie zaistniałego skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego w drodze późniejszego aktu prawnego (ustawy nowelizującej) uznać należy za pozbawione uzasadnienia naruszenie zakazu niedziałania prawa wstecz, wynikającego z konstytucyjnej zasady państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP. Pierwszą czynnością organu znajdującą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych było wezwanie wnioskodawcy w dniu 14 października 2021r. do osobistego złożenia wniosku (połączonego ze złożeniem odcisków linii papilarnych). Stało się to dopiero po złożeniu przez pełnomocnika wnioskodawcy ponaglenia, podczas gdy była to czynność prosta i jako taka powinna być wykonywana niezwłocznie i rutynowo. Ponaglenie wpłynęło do organu drogą elektroniczną w dniu 11 października 2021r. Z dniem 5 października 2021r. weszła w życie zmiana k.p.a. ustanawiająca doręczenie elektroniczne jako zasadniczą i podstawową formę doręczeń korespondencji w postępowaniu administracyjnym (art. 39 ust. 1 k.p.a. - Organ administracji publicznej doręcza pisma na adres do doręczeń elektronicznych, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, chyba że doręczenie następuje w siedzibie organu). Zgodnie z powołanym przepisem, organ, znając adres elektroniczny pełnomocnika wnioskodawcy powinien był kierować do niego korespondencję drogą elektroniczną. Wbrew temu obowiązkowi uczynił to w formie przesyłki rejestrowanej pocztowej. Jak wynika z pisma pełnomocnika wnioskodawcy (skarga) datowanego na dzień 24 października 2021r. wskutek przesłania korespondencji w wersji papierowej za pośrednictwem poczty, informacja o wyznaczonym terminie stawiennictwa w organie nadeszła po tym terminie. W tej sytuacji wnioskodawca złożył odciski linii papilarnych dopiero w kolejnym wyznaczonym mu terminie w dniu 16 grudnia 2021r., a zatem dopiero po przeszło trzech miesiącach od daty złożenia wniosku w organie. Następnego zaś dnia, to znaczy 17 grudnia 2021r. organ wystąpił w trybie art.109 ustawy o cudzoziemcach do właściwych organów o udzielenie wymaganych informacji oraz poinformował stronę o przedłużeniu postępowania do 31 maja 2022r. Pomimo upływu niemal czterech kolejnych miesięcy od daty wystąpienia przez organ ze stosownymi zapytaniami w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach do daty orzekania w niniejszej sprawie organ nie powiadomił sądu o wykonaniu jakichkolwiek dalszych czynności procesowych. Nie udzielił także odpowiedzi na zapytanie sądu o to, czy została w sprawie wydana decyzja administracyjna, co pozwala sądowi na przyjęcie, że decyzji takiej nie wydano. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie na trwanie stanu przewlekłości postępowania zarówno w dacie ponaglenia organu, jak i w dacie wniesienia skargi do Sądu i w dacie wydania wyroku uwzględniającego skargę. Fakt informowania strony o przedłużeniu terminu do wydania decyzji nie zwalnia organu od obowiązku załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Informacja o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy pozbawiona była ponadto jakiegokolwiek istotnego uzasadnienia. Nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przedstawiona powyżej nowelizacja art. 210 ustawy o cudzoziemcach, wprowadzająca zmiany w zakresie ustawowych terminów załatwiania spraw. Rzeczą sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę ze skargi na przewlekłość postępowania jest bowiem ocena, czy poszczególne czynności wykonywane są w sposób efektywny, sprawny i celowy. Należy zwrócić uwagę na to, że przewidziane ustawą o cudzoziemcach terminy załatwiania spraw wyznaczają maksymalne limity czasowe, nie uchylając zasady szybkości postępowania z art. 12§1 k.p.a. Zatem nawet załatwienie sprawy w terminie ustawowym nie wyklucza w konkretnych okolicznościach sprawy możliwości stwierdzenia, że postępowanie było prowadzone przewlekle, jeśli organ nie podejmował w racjonalnie usprawiedliwionych odstępach czasu niezbędnych czynności lub podejmował czynności pozorne, czy też nie mające znaczenia dla rozstrzyganej sprawy. Reasumując, za przewlekłe należy uznać postępowanie organu do czasu złożenia wniosku wraz z odciskami linii papilarnych przez wnioskodawcę, trwające trzy miesiące, wskutek opóźnionego wezwania strony do osobistego stawiennictwa oraz zastosowania niewłaściwej formy tego wezwania. Przewlekłością dotknięta jest także dalsza faza postępowania, gdyż w dniu 17 stycznia 2022r. upłynął 30 - dniowy termin do przekazania informacji przez organy, do których Wojewoda [...] zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Pomimo upływu kolejnych niemal 3 miesięcy nie została wydana decyzja, pomimo tego, że z akt administracyjnych nie wynikają żadne okoliczności uzasadniające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy. Organ powołał się w odpowiedzi na skargę na ograniczone zasoby kadrowe właściwej komórki organizacyjnej i obciążenie obowiązkami pracowników, co nie może jednak wpływać na ocenę obiektywnie istniejącego stanu przewlekłości postępowania. Zasadne było zatem zobowiązanie organu do wydania aktu kończącego postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego na podstawie art. 149§1 pkt 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd ocenił jednocześnie, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art.149§ 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, uwzględniać należy całość okoliczności sprawy. Istotna jest także skala stwierdzonej przewlekłości postępowania. W rozpatrywanej sprawie, w świetle znanych sądowi z urzędu stanów faktycznych innych rozpoznawanych spraw uznać należało, że skala ta nie jest rażąca. Z tych też przyczyn sąd uznał za nieuzasadnione w okolicznościach sprawy żądanie wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę obejmującą wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.