III SAB/Gd 195/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Marszałka Województwa Pomorskiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Marszałek Województwa Pomorskiego dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego J. M. z dnia 10 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Marszałka Województwa Pomorskiego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Marszałka Województwa Pomorskiego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. ( dalej "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Marszałka Województwa Pomorskiego ( dalej "organ") w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902), powoływanej dalej także jako "u.d.i.p.", w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczną ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 10 lipca 2024 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o przesłanie informacji o działaniach zrealizowanych oraz zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na drodze [...] w D. od 26 kwietnia 2024 r. oraz dokumentów wytworzonych, otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku, czyli 24 lipca 2024 r. W tym terminie skarżący nie otrzymał od organu żadnej odpowiedzi w trybie przepisów u.d.i.p. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia jego wniosku z dnia 10 lipca 2024 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie oznaczył, że jego pismo z dnia 10 lipca 2024 r. jest wnioskiem o udzielenie informacji publicznej. Tymczasem wcześniej między stronami prowadzona była od dnia 9 marca 2024 r. korespondencja, dotycząca organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej [...] w D. Organ odpowiedział skarżącemu pismem z dnia 21 marca 2024 r. Korespondencja była kontynuowana, bowiem skarżący w dniu 28 marca 2024 r. wniósł o weryfikację organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej [...] w D. pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Pismem z dnia 25 kwietnia 2024 r. organ poinformował skarżącego, że przewidziane jest wykonanie kontroli na drodze wojewódzkiej nr [...] , a przegląd oznakowania będzie poddany szczegółowej analizie. Przedmiotowym pismem z dnia 10 lipca 2024 r. skarżący wniósł o udzielenie informacji, jak zostały zrealizowane czynności kontrolne, o których mowa w piśmie organu z dnia 25 kwietnia 2024 r. Organ uznał przedmiotowy wniosek za kontynuację dotychczasowej korespondencji, przyjął do jej załatwienia termin przewidziany w art. 35 § 3 k.p.a. i załatwił sprawę z dochowaniem tego terminu, odpowiadając skarżącemu pismem z dnia 30 lipca 2024 r. Pismem tym organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego pismo, jak i przesłał żądane dokumenty. Skarżący potwierdził otrzymanie odpowiedzi na wniosek, wnosząc o udostępnienie dalej idących dokumentów, co organ uczynił niezwłocznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ) , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. Skarga jest zasadna. J. M. w skardze zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, o którą wystąpił we wniosku z dnia 10 lipca 2024 r. Wniosek obejmował żądanie przesłania informacji na temat działań zrealizowanych oraz zaplanowanych w organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej [...] w D. od 26 kwietnia 2024 r., jak też przesłania stosownych dokumentów. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. Marszałka Województwa należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi zatem wątpliwości, że organ należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jak stanowi art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak stanowi natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Bezczynność w sprawach informacji publicznej polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia takiej informacji nie podejmuje tej czynności w terminie wskazanym w u.d.i.p, ani też nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Z powyższego wynika, że organ, do którego wnioskodawca skierował wniosek o udostępnienie informacji publicznej winien go rozpatrzyć co do zasady w terminie nie dłuższym niż 14 dni. W niniejszej sprawie nie było sporne, że żądane przez skarżącego informacje są informacjami publicznymi oraz że organ informacjami tymi dysponował. Spór między stronami dotyczył innej kwestii - czy – w kontekście wcześniejszej korespondencji między stronami - organ powinien wniosek skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. rozpatrzeć w trybie i terminie przewidzianym do udostępniania informacji publicznych, czy też w innym trybie i terminie dłuższym, przewidzianym art. 35 § 3 k.p.a., na co powoływał się organ. Odnosząc się do zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji organu wskazać należy, że wniosek skarżącego, stanowiący przedmiot rozpoznania poprzedzony był, jak podnosił w odpowiedzi na skargę organ i co dokumentują akta sprawy, innymi wnioskami i pismami skarżącego, dotyczącymi informacji na temat organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej [...] w D. Jak wynika z nadesłanych przez organ akt, skarżący wystąpił do organu w dniu 9 marca 2024 r. o przesłanie projektu organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej [...] w D., który przesłano mu przy piśmie z dnia 21 marca 2024 r. W dniu 28 marca 2024 r. skarżący wniósł do organu o weryfikację organizacji ruchu na tej drodze pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami. Pismem z dnia 25 kwietnia 2024 r. organ udzielił odpowiedzi, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem organ zarządzający ruchem obowiązany jest do przeprowadzania kontroli prawidłowości zastosowania, wykonania, funkcjonowania i utrzymania wszystkich znaków drogowych na drogach jemu podległych. Wskazał, że w najbliższym czasie przewidziane jest wykonanie w/w kontroli między innymi na drodze wojewódzkiej nr [...]. Podczas wykonywania przeglądu oznakowania droga wojewódzka w D. zostanie poddana szczegółowej analizie. Przedmiotowym wnioskiem z dnia 10 lipca 2024 r. skarżący wniósł o nadesłanie informacji o działaniach zrealizowanych i zaplanowanych w przedmiocie organizacji ruchu na [...] w D. od dnia 26 kwietnia 2024 r. oraz elektronicznej wersji dokumentów wytworzonych , otrzymanych oraz wysłanych w związku z tymi działaniami w tym samym okresie. W dniu 2 sierpnia 2024 r. organ przesłał skarżącemu pismo z dnia 30 lipca 2024 r., w którym udzielono skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek oraz przesłano kopię dokumentów. Tego samego dnia skarżący potwierdził uzyskanie częściowej odpowiedzi na swój wniosek informując, że otrzymał jedynie pismo o zatwierdzeniu organizacji ruchu , brak było natomiast projektu czasowej organizacji ruchu , zatwierdzonego 14 czerwca 2024 r. W dniu 5 sierpnia 2024 r. organ przesłał skarżącemu w/w projekt czasowej organizacji ruchu. Organ argumentował, że z uwagi na wcześniejszą korespondencję ze skarżącym przyjął termin załatwienia wniosku skarżącego wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. W piśmie z dnia 28 sierpnia 2024 r. ( k.20 akt sądowych) organ wskazał również, że sprawa skarżącego została rozpatrzona w trybie art. 241 k.p.a., tj. wniosku, który ma na celu m.in. lepsze zaspokojenie potrzeb ludności. Przywołany przez organ przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei art. 241 k.p.a. stanowi, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W doktrynie podkreśla się, że wniosek z art. 241 k.p.a. odnosi się do przyszłości: - ( ...) przedmiotem wniosku nie jest jakiś zarzut, lecz chęć ulepszenia istniejącego stanu rzeczy (por. J. Starościak [w:] Komentarz, 1964, s. 249). Może on dotyczyć zarówno działania, jak i zaniechania, odnosi się jednak do przyszłości (J. Lang, Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 132) ( Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, opublikowano: LEX/el. 2024), - "Wniosek tym się różni od skargi, której sens sprowadza się do kwestionowania sposobu funkcjonowania administracji, że formułuje postulaty na przyszłość" ( Kmieciak Zbigniew, Wegner Joanna, Wojtuń Maciej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz , opublikowano: WKP 2023 ), - "Komentowany przepis nie definiuje wniosku, wskazując jedynie przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać wystąpienie z wnioskiem. Wniosek to "formalna prośba o podjęcie określonych działań lub wykonanie określonej czynności" (https://pl.wikipedia.org/wiki/Wniosek, dostęp: 15.07.2023 r.). Wniosek może dotyczyć zarówno działania, jak i braku działania (bezczynności), jednak zawsze winien się odnosić do przyszłości i – w przeciwieństwie do skargi – "będzie też on zawsze zawierał ocenę dodatnią oczekiwanego zachowania się" (J. Lang, Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 132). Przedmiotem wniosku jest postulowana działalność organów administracji i ich pracowników, dotycząca szeroko rozumianego pojęcia spraw, obejmującego zarówno sprawy indywidualne załatwiane w formie decyzji administracyjnej, jak i inne sprawy (por. J. Lang [w:] E. Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 92–93)" ( tak Hanna Knysiak- Sudyka w komentarzu do art. 241 k.p.a. , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III , opublikowano: WKP 2023 ). Mając na uwadze powyższe stanowiska, które należy podzielić stwierdzić trzeba, że przedmiotowy wniosek skarżącego, dotyczący przesłania konkretnych informacji i dokumentów, nie zaś postulatów, został przez organ wadliwie uznany za wniosek złożony w trybie art. 241 k.p.a. Dodać należy, że do wniosku złożonego w powyższym trybie nie ma zastosowania art. 35 k.p.a., bowiem art. 244 § 1 k.p.a. stanowi, że w sprawie terminu załatwiania wniosków stosuje się przepis art. 237 § 1. Zgodnie z tym ostatnim przepisem organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić skargę bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca. Odnosząc się do twierdzenia organu, że w niniejszym przypadku należało zastosować terminy wynikające z art. 35 § 3 k.p.a. należy także przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 14 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 1894/22 : "Przepisy art. 12 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a. określają terminy załatwienia sprawy administracyjnej. Należy jednak podkreślić, że przepisy te mają zastosowanie tylko w przypadku, gdy sprawa podlega załatwieniu w trybie przepisów k.p.a. Przez "bezczynność" należy bowiem rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), do którego wydania organ jest zobowiązany przepisem prawa". Przepisu art. 35 § 3 k.p.a. nie można stosować w sposób "oderwany" od obowiązujących przepisów prawa, nakładających na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. Organ nie przywołał przepisów jakichkolwiek aktów prawnych ( poza wyżej przywołanym art. 241 k.p.a. ), które nakazywałyby mu załatwienie wniosku skarżącego o nadesłanie informacji dotyczących organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej oraz dokumentów związanych z tymi działaniami. Jedynym aktem prawnym , w oparciu o który możliwe jest załatwienie wniosku skarżącego, jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Sąd nie ma wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. podlegał rozpoznaniu w trybie określonym przepisami u.d.i.p., pomimo że we wniosku nie wskazano, że dotyczy on informacji publicznej. Podkreślić należy, że brak powołania się przez wnioskodawcę we wniosku na przepisy u.d.i.p. nie zwalnia adresata wniosku – organu, z obowiązku prawidłowego zastosowania przepisów tej ustawy, jeżeli tylko spełnione są przesłanki podmiotowe i przedmiotowe do zastosowania u.d.i.p. Wskazać należy, że podmiot, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, może - rozpoznając wniosek - dokonać następujących działań: 1) udostępnić informację publiczną; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji. Reasumując, organ obowiązany był rozstrzygnąć wniosek zawarty w piśmie z dnia 10 lipca 2024 r. z zachowaniem trybu, formy i terminu, przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do stanowiska organu, że skarga powinna podlegać odrzuceniu zauważyć należy, że organ wadliwie przyjmuje, że rozpoznał wniosek skarżącego już w dniu 30 lipca 2024 r. Dzień 30 lipca 2024 r. jest datą sporządzenia pisma, stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r., jednak pismo to zostało wysłane do skarżącego wraz z załącznikami dopiero w dniu 2 sierpnia 2024 r. i doręczone mu tego samego dnia, co wprost wynika z załącznika 8., wymienionego w piśmie organu z dnia 29 sierpnia 2024 r .( k.19, k.28). Organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego dopiero po wniesieniu przez skarżącego skargi. Skarga skarżącego, datowana na dzień 1 sierpnia 2024 r., została opatrzona datą wpływu do organu 1 sierpnia 2024 r. ( zał. 18, wymieniony w piśmie organu z dnia 29 sierpnia 2024 r., k.19, k.33 -34). Organ ponadto udzielił pełnej odpowiedzi na wniosek dopiero w dniu 5 sierpnia 2024 r. , kiedy to przesłał skarżącemu dokumenty, których zabrakło przy piśmie datowanym na dzień 30 lipca 2024 r. Istotne jest zatem, kiedy organ wystosował do skarżącego korespondencję , zawierającą żądaną informację publiczną, nie zaś kiedy korespondencję tę sporządził. W ocenie Sądu brak jest zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej. Udzielenie informacji publicznej przez organ powinno mieć miejsce do dnia 24 lipca 2024 r., co jednak nie nastąpiło. W dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, a po wniesieniu skargi udostępnił skarżącemu żądaną informację publiczną. Przepis art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenie, że organ dopuścił się bezczynności, która ustała po wniesieniu skargi, skutkuje stwierdzeniem dopuszczenia się bezczynności przez organ ( art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z uwagi na powyższe oraz wobec stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku. Sąd uznał przy tym, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie przekroczenie 14 - dniowego terminu przez organ nie było nadmierne, a organ udzielił już skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. Powyższe okoliczności uzasadniały stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( punkt 2. sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie 3. sentencji wyroku, obejmujące zasądzone na rzecz skarżącego koszty poniesionego przez niego wpisu od skargi w kwocie 100 zł , wynikało z treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.