III SAB/Gd 21/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi T. O. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie legalności ustawienia znaków drogowych 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącego T. O. o wszczęcie postępowania w sprawie legalności ustawienia znaków drogowych; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. O. 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r., skierowanym do Wojewody T. O. wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie zgodności z prawem ustawienia znaków B-18 – zakazu wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton w powiecie na drodze gminnej nr [...], drodze gminnej nr [...], drodze wojewódzkiej nr [...], wskazując na art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W piśmie dnia 15 stycznia 2020 r. zażądał ponadto bezzwłocznego usunięcia ustawionych znaków. W dniu 23 grudnia 2019 r. Wojewoda, wskazując na treść art. 10 ust. 2 pkt 3 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zwrócił się do Starosty Powiatu o przedłożenie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu dróg gminnych nr [...] i [...] oraz do Marszałka Województwa o przedłożenie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu na drodze wojewódzkiej nr [...]. Prośbę wobec Starosty Powiatu ponowiono w dniu 13 stycznia 2020 r. Marszałek Województwa pismem z dnia 7 stycznia 2020 r. poinformował Wojewodę, że wskazane oznakowanie nie dotyczy drogi wojewódzkiej nr [...], a drogi powiatowej. Wojewoda zawiadomił Starostę Powiatu o zaplanowanej na dzień 29 stycznia 2020 r. kontroli. W tym dniu zespół kontrolny rozpoczął czynności kontrolne w Starostwie Powiatowym. Pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. T. O. wniósł - na podstawie art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - ponaglenie na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę w ciągu miesiąca. Postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał ponaglenie za nieuzasadnione. W dniu 10 lutego 2020 r. T. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody w rozpoznaniu wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie legalności ustawienia znaków drogowych B- 18. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w określonym przez sąd terminie, stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także o przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 37 § 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz naruszenie art. 61 § 4 i art. 61a § 1 k.p.a. przez ich wadliwą wykładnię i ich niezastosowanie. Wskazał, że Wojewoda powinien zawiadomić skarżącego o wszczęciu postępowania, ewentualnie odmówić jego wszczęcia. Wojewoda mimo upływu ponad miesiąca nie załatwił sprawy zgodnie z prawem. Organ podejmował działania, ale odbywały się one poza postępowaniem jurysdykcyjnym, wobec czego organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, natomiast aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda przedstawił przebieg działań podjętych na skutek żądania skarżącego wyjaśniając, że wszczęta została procedura kontrolna w Starostwie Powiatowym, a ponadto postanowieniem z dnia 9 marca 2020 r., nr [...] organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego z dnia 18 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z uwagi na to, że przedmiotem skargi była bezczynność organu, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że w myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skarg na bezczynność wniesienie skargi należy poprzedzić ponagleniem do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Ten wymóg formalny wniesienia skargi skarżący spełnił. Należy wskazać też, że wbrew stanowisku skarżącego, wyrażonemu w piśmie z dnia 26 marca 2020 r., wydania przez Wojewodę postanowienia w dniu 9 marca 2020 r. nie można uznać za uwzględnienie skargi w trybie autokontroli. Zgodnie bowiem z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Wojewoda wydając postanowienie w dniu 9 marca 2020 r. nie przywołał art. 54 § 3 p.p.s.a. ani też nie stwierdził, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie było wobec tego podstaw do umorzenia w całości postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności wniesionej skargi wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej przedmiotem sądowej kontroli jest nie określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się wszczęcia przez Wojewodę postępowania w sprawie legalności (czyli zgodności z prawem) ustawienia znaków B-18 – zakaz wjazdu pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej ponad 12 ton - w powiecie na wskazanych drogach. Wojewoda, jako organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach podjął czynności nadzorcze, jednak nie odniósł się do wniosku skarżącego. Zauważyć w tym kontekście należy, że o ile organ stał na stanowisku, że postępowanie administracyjne z wniosku skarżącego nie może być wszczęte, powinien dać temu wyraz poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "Zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a., następuje w formie postanowienia, na które – zgodnie z § 2 art. 61a K.p.a. – służy zażalenie i takie postanowienie, zamykające wnioskodawcy drogę do merytorycznego załatwienia jego żądania (...) odpowiada kategorii postanowień organów administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a." ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 228/14 , publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Odmowy wszczęcia postępowania nie można domniemywać. Obowiązek wydania przez organ postanowienia usuwa niepewność wnioskodawcy w tym zakresie, a konieczność uzasadnienia przez organ postanowienia otwiera możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy wszczęcia postępowania ( tak NSA w wyroku z dnia 3 grudnia 2014 r. , sygn. akt I OSK 847/14 , publ. CBOSA). Z powyższymi poglądami należy się zgodzić. Podkreślenia wymaga przy tym , że nie jest rzeczą Sądu w niniejszym postępowaniu dokonywanie oceny, czy organ powinien wszcząć postępowanie czy odmówić wszczęcia postępowania. Przedmiotem oceny jest natomiast to , czy organ w prawnej formie odniósł się do wniosku skarżącego – wszczynając postępowanie bądź odmawiając jego wszczęcia. Chociaż przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności", to w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. ustawodawca wskazał , że o stanie bezczynności można mówić, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 35 ust. 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z kolei art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w art. 35 § 3 i 3a ( art. 35 § 4 k.p.a.). Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania wpłynął do Wojewody w dniu 20 grudnia 2019 r., zatem określony w art. 35 § 3 k.p.a. termin na załatwienie sprawy upłynął w dniu 20 stycznia 2020r. Gdyby przyjąć nawet dłuższy, dwumiesięczny termin, termin na załatwienie sprawy upłynąłby w dniu 20 lutego 2020 r. Wojewoda wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego w dniu 9 marca 2020 r. W kontekście powyższego przyjąć należało, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 18 grudnia 2019 r., która ustała jednak w dniu 9 marca 2020 r. , czyli po wniesieniu skargi, lecz przed wydaniem przez Sąd orzeczenia. Zauważyć należy, że rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może (...) zobowiązać organu do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Skoro Wojewoda wydał przed dniem orzekania przez Sąd postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie jest możliwe zobowiązanie go do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tej sytuacji Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe ( punkt 1. wyroku). Podjęcie przez organ stosownego działania w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wniosek skarżącego został załatwiony przez Wojewodę po wniesieniu skargi - postanowieniem z dnia 9 marca 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania. W tej sytuacji Wojewoda dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 §1 pkt 3 p.p.s.a. ( punkt 2. wyroku). W ocenie Sądu bezczynność ta – wbrew twierdzeniom skargi - nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Organ podejmował czynności kontrolne mające na celu wyjaśnienie sprawy opisanej w piśmie skarżącego z dnia 18 grudnia 2019 r., kierując stosowne żądania zarówno do Starosty, jak i Marszałka Województwa. Ostatecznie podejmowane przez Wojewodę czynności doprowadziły do przeprowadzenia w dniu 29 stycznia 2020 r. kontroli w Starostwie Powiatowym. Organ załatwił sprawę z wniosku skarżącego poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a wydanie tego postanowienia nie nastąpiło z rażącym naruszeniem terminów załatwiania spraw. Na rażący charakter bezczynności w żaden sposób nie wskazuje argumentacja zawarta w piśmie Wojewody z dnia 5 lutego 2020 r., jak twierdził skarżący w skardze. Pismo to stanowi przekazanie Ministrowi Infrastruktury ponaglenia strony. Przekazanie ponaglenia następuje w trybie art. 37 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ prowadzący postępowanie jest obowiązany przekazać ponaglenie organowi wyższego stopnia bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania. Organ przekazuje ponaglenie wraz z niezbędnymi odpisami akt sprawy. Odpisy mogą zostać sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Przekazując ponaglenie, organ jest obowiązany ustosunkować się do niego. Zgodnie z treścią tego przepisu organ przedstawił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego oraz ustosunkował się do treści ponaglenia. Rodzaj użytej argumentacji nie może natomiast świadczyć o uznaniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a. orzekł, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( punkt 3. wyroku). Powyższe uzasadniało też oddalenie skargi w pozostałej części, a mianowicie w części obejmującej żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zważyć należy bowiem, że art. 149 § 2 p.p.s.a. nie obliguje sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem bezczynności, lecz daje mu takie uprawnienie. Kwestia ta pozostawiona jest do uznania sądu orzekającego w sprawie. Ponadto rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma charakter kompensacyjny, gdyż ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu w takiej sytuacji jest uwarunkowana wskazaną argumentacją. Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Sąd rozpatrujący skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OZ 705/16 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1313/16 i z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 798/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). Skarżący, pomimo sformułowania wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, nie wykazał, aby na skutek omówionej bezczynności poniósł obiektywnie jakąkolwiek krzywdę, którą należałoby zrekompensować, jak również nie wyjaśnił ani nie uprawdopodobnił, jakiego to uszczerbku doznał. Przekroczenie terminu ustawowego do załatwienia sprawy nie było nadmierne, a organ podjął działania kontrolne. Z tych względów żądanie przyznania sumy pieniężnej od organu administracji publicznej należało ocenić jako nieuzasadnione, a w konsekwencji tego skarga w tej części, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. ( punkt 4. wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) z uwzględnieniem uiszczonej opłaty za pełnomocnictwo w wysokości 17 zł i uiszczonego przez skarżącego wpisu w kwocie 100 zł ( punkt 5. wyroku).