III SAB/Gd 210/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Gdyni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem datowanym na dzień 15 sierpnia 2024 r. M. S. wystąpił do Prezesa Sądu Rejonowego w Gdyni (dalej zwanego również "organem") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii zanonimizowanych wyroków i ich uzasadnień oraz protokołów rozpraw wydanych przez Sąd Rejonowy w Gdyni w latach 2014-2015 w sprawach o czyn z art. 203 lub 204 kodeksu karnego. Pismem z dnia 7 sierpnia 2024 r. organ odpowiedział na ten wniosek przesyłając zanonimizowane wyroki w dwóch sprawach karnych, a nadto informując, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 a contrario ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) – dalej jako "u.d.i.p.", protokoły rozpraw nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. M. S. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w Gdyni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, to jest protokołów z rozpraw. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2) art. 10 ust. 1 w związku art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez brak zastosowania, polegającego na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Uzasadniając zarzuty, skarżący wyraził przekonanie, że protokoły rozpraw stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i powinny być udostępnione przez organ. Powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7284/21, wyrok tego sądu z dnia 7 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6634/21 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r. II SAB/Wa 242/21. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego w Gdyni wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że orzeczenia przywołane przez skarżącego dotyczą żądania udostępnienia przez prokuraturę protokołów przesłuchań świadka w toku postępowania przygotowawczego. Orzeczenia te nie mają zastosowania do toku postępowania sądowego, gdyż w tym zakresie pierwszeństwo mają przepisy Kodeksu postępowania karnego (k.p.a.). Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6466/21, w którym wskazano, że z brzmienia uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 należy wywieść trzy reguły "Po pierwsze, przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. adresowane są do każdego (do wszystkich), a więc nie tylko do stron postępowania karnego, o czym przesądza m.in. treść zdania drugiego art. 156 § 5 k.p.k., z której wynika, iż akta mogą być w wyjątkowych sytuacjach udostępnione innym niż stronom (obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym) osobom. Po drugie, przepisy te zawierają zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Po trzecie, powyżej wskazane przepisy k.p.k. stanowią owe, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, które w całości wyłączają zastosowanie przepisów tejże ustawy do informacji publicznych znajdujących się w aktach sprawy karnej". W konsekwencji organ przyjął, że żądane w niniejszej sprawie kopie protokołów rozpraw nie są informacją publiczną, której udostępnienia mogła domagać się strona skarżąca w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia 24 września 2024 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w skardze. Kwestionował stanowisko organu powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych i dodatkowo zarzucił, że w odpowiedzi na jego wniosek organ nie podnosił, iż w sprawie nie można stosować przepisów u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej jako: "p.p.s.a.", orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ustawodawca stworzył w ten sposób normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów ustawy tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Pozwala to na wyodrębnienie dwóch grup informacji: podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz takich, które ujawnia się na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w omawianej ustawie. O ile dostęp stron postępowania i innych podmiotów do akt sprawy uregulowany jest odrębnie, to tym samym w zakresie żądania strony o udostępnienie informacji o materiale zawartym w aktach wyłączone jest stosowanie przepisów u.d.i.p. Zasady dostępu do akt postępowania karnego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy regulują przepisy zawarte w art. 156 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 37 ze zm.) – dalej powoływanej jako "k.p.k.". I tak art. 156 § 1 k.p.k. stanowi, że stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Z kolei przepisy art. 156 § 5, § 5a i § 5b k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Zgodnie z art. 156 § 5 k.p.k. jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej. Z kolei w razie złożenia w toku postępowania przygotowawczego wniosku o zastosowanie albo przedłużenie tymczasowego aresztowania podejrzanemu i jego obrońcy udostępnia się niezwłocznie akta sprawy w części zawierającej treść dowodów dołączonych do wniosku, z wyłączeniem dowodów z zeznań świadków, o których mowa w art. 250 § 2b (art. 156 § 5a k.p.k.). Przepis art. 156 § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego (art. 156 § 5b k.p.k.). Przepisów u.d.i.p. nie stosuje się zatem wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 4343/21, z dnia 7 września 2023 r., sygn. akt III OSK 1381/22, z dnia 22 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5052/21), że takimi przepisami są m.in. przepisy art. 156 § 1, § 5 i § 5b k.p.k. Wskazane regulacje k.p.k. adresowane są w stosunku do wszystkich potencjalnych adresatów, a nie tylko do stron postępowania karnego, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw karnych i aktach trwającego i zakończonego postępowania przygotowawczego. Są one przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Przepisy te zawierają bowiem zamkniętą i zupełną regulację zasad dostępu do akt postępowania karnego i znajdujących się w nich informacji publicznych, tak na etapie postępowania przygotowawczego, jak i sądowego (a wraz z innymi przepisami także do akt postępowania już zakończonego). Skoro zatem dostęp do żądanych informacji publicznych określają przepisy szczególne, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., to w sprawie nie mają zastosowania przepisy u.d.i.p. Nie naruszał prawa sposób załatwienia przez organ wniosku skarżącego w formie pisma, informującego o braku możliwości udostepnienia żądanej informacji. Jest to bowiem, zgodnie z jednolitym poglądem orzecznictwa sądów administracyjnych, właściwy sposób załatwienia wniosku opartego na art. 10 ust.1 u.d.i.p., w przypadku, gdy stosowanie przepisów tej ustawy jest wyłączone wskutek zawarcia w przepisach odrębnych odmiennej regulacji dotyczącej udostępniania danej informacji. Zasadnie zatem Prezes Sądu Rejonowego w Gdyni uznał, że z uwagi na regulacje zawarte w k.p.k. informacje żądane przez skarżącego nie podlegają udostępnieniu, gdyż regulacja szczególna zawarta w przepisach k.p.k. wyłącza stosowanie trybu określonego w u.d.i.p. Powyższe stanowisko zaaprobowano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 1399/15; z dnia 19 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 357/19 oraz z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 298/20). Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W świetle powyższych przepisów sąd administracyjny nie jest związany wnioskiem strony o przeprowadzenie rozprawy w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność organu. W niniejszej sprawie Sąd uznał zatem, że przeprowadzenie rozprawy nie jest konieczne i uczynił użytek z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl. W tym stanie sprawy, uznając skargę za całkowicie niezasadną, Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.