III SAB/Gd 212/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2025 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Wójta Gminy Mikołajki Pomorskie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy Mikołajki Pomorskie do rozpatrzenia wniosku skarżącego D. P. z dnia 5 marca 2022 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy Mikołajki Pomorskie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy Mikołajki Pomorskie na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 5 marca 2022 r. D. P. (dalej również jako "skarżący" lub "wnioskodawca") zwrócił się do Wójta Gminy Mikołajki Pomorskie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie podania: 1. Szczegółowej listy szkół i przedszkoli, które na terenie gminy wykonują lub wykonywały szczepienia swoich podopiecznych przeciwko COVID-19. W jakim okresie miały miejsce te szczepienia ? 2. Imion, nazwisk oraz nazw funkcji publicznej osób, które były zaangażowane w imieniu szkół i przedszkoli w szczepienia swoich podopiecznych przeciwko COVID-19. Podanie tych osób z uwzględnieniem każdej takiej placówki osobno. Czy dyrektorzy tychże placówek również mieli w tym swój udział? 3. Szczepionką której firmy szczepiono dzieci w placówkach, o których mowa w pytaniu nr 1? W konsekwencji do wnioskodawcy wysłano pismo z dnia 10 marca 2022 r., nr SOI.3.2022 r. o następującej treści: "Wójt Gminy Mikołajki Pomorskiego w odpowiedzi na Pana wniosek z dnia 05.03.2022 r. informuje, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej". Ponieważ na tym etapie w ocenie wnioskodawcy poprzez wskazane pismo wydano wobec niego decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, skierował on do Urzędu Gminy w Mikołajkach Pomorskich pismo z dnia 14 marca 2022 r. zatytułowane jako "Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia 10 marca 2022 r.". Pismem z dnia 22 marca 2022 r. Wójt Gminy Mikołajki Pomorskie poinformował D. P., że udzielił on odpowiedzi na jego wniosek w dniu 5 marca 2022 r. pismem z dnia 10 marca 2022 r., które nie stanowi decyzji administracyjnej, ale jest zwykłym pismem informacyjnym. Organ wyjaśnił, powołując się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 124/17, że gdy wniosek nie dotyczy informacji publicznej, nie istnieje możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i w takiej sytuacji podmiot obowiązany kieruje do wnioskodacy pismo informacyjne w tym zakresie. Wyjaśniono w tym kontekście, że obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział jedynie w przypadku, gdy żądana informacja - której udostępnienia się odmawia - jest informacją publiczną. W dniu 13 maja 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga D. P. na bezczynność Wójta Gminy Mikołajki Pomorskie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skargę zawarto w piśmie z dnia 5 maja 2025 r. Zdaniem skarżącego, organ pozostaje w bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.) - dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił wnioskowanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 5 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący stanął na stanowisku, że żądana przez niego informacja jest informacją publiczną, to jest dotyczy spraw publicznych. Skarżący wskazał w tym zakresie m.in., że skoro wyłącznie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, to organ odmawiający dostępu do danych w nich zawartych, jest zobowiązany szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko. Podkreślił również, że informacją publiczną są nie tylko dokumenty sporządzane przez organ będący adresatem wniosku o udostępnienie informacji, ale również dokumenty sporządzone przez inne podmioty, w tym osoby fizyczne, jeżeli dotyczą funkcjonowania tego organu. Wskazał ponadto, że wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W tym zakresie skarżący stanął na stanowisku, że dyrektorzy szkół i nauczyciele są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Skarżący podkreślił końcowo, że organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej w formie i w sposób wskazany we wniosku, gdzie jeżeli informacja dotyczy sprawy publicznej, a organ dysponuje tą informacją, powinien on w terminie 14 dni od otrzymania wniosku ją udostępnić - udostępnienie informacji następuje wtedy w formie czynności materialno-technicznej i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy Mikołajki Pomorskie, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. W ocenie pełnomocnika organu, skarga na bezczynność jest niezasadna, ponieważ skarżący otrzymał odpowiedź w zakresie składanego zapytania z dnia 5 marca 2022 r. niezwłocznie po jego złożeniu, gdzie organ powiadomił wnioskodawcę, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej, a wobec tego nie podlegają udostępnieniu na zasadach ustawy u.d.i.p. Pełnomocnik wyjaśnił następnie, że niezależnie od szeroko opisanego przez skarżącego zagadnienia, czy informacje o szczepieniach są, czy nie są informacją publiczną, szkoły, jako placówki niemedyczne nie wykonują żadnych procedur medycznych w stosunku do dzieci pozostających pod ich opieką. Mogą one najwyżej zawrzeć umowy z podmiotami posiadającymi uprawnienia do przeprowadzania procedur medycznych. Zdaniem pełnomocnika, już tylko w tym kontekście Wójt Gminy Mikołajki Pomorskie nie miał możliwości udzielenia informacji, ponieważ nie dysponuje on danymi medycznymi dzieci, w tym informacjami dotyczącymi szczepień wykonywanymi przez podmioty inne niż gminne. Pełnomocnik wyjaśnił po drugie, że placówki oświatowe w okresie pandemii CoVID-19 podlegały zamknięciu, a ich działalność została znacząco ograniczona w zakresie możliwości przebywania na ich terenie uczniów i pracowników. Niezależnie od powyższego, pełnomocnik organu wskazał, że trudno byłoby stwierdzić czym miałoby być zaangażowanie osób publicznych w sczepienia. Do wykonywania procedur medycznych niezbędne jest posiadanie stosownych uprawnień, których nie ma żadna z osób publicznych zatrudnionych na terenie urzędu gminy i placówek oświatowych podlegających gminie. Wskazano, że ani gmina Mikołajki Pomorskie, ani placówki oświatowe na jej terenie, nie wykonywały szczepień, a ich działania ograniczały się do przekazywania informacji o możliwości wykonywania szczepień, pomocy w transporcie osób zainteresowanych oraz ewentualnym udostępnianiu pomieszczeń podmiotom uprawnionym do wykonywania szczepień. Na terenie szkoły udostępniano również gabinet spełniający wymogi dla wykonywania szczepień. Gmina nie ponosiła kosztów szczepień, nie posiada również informacji na temat ilości wykonanych szczepień w danym punkcie szczepiennym. Gmina nie posiada również informacji na temat tego, jakie osoby oraz jakim preparatem zostały zaszczepione. Gmina nie gromadzi danych medycznych mieszkańców. Z tych względów w ocenie pełnomocnika organu zarzuty skargi, co do pozostawania organu w bezczynności, nie są uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. Istotną dla możliwości stwierdzenia zaistnienia bezczynności kwestią jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na jej przedmiot określony żądaniem strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej - kwestie te regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j: Dz. U. z 2022 r., poz. 902), zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p.". Złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej, inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1/ udzielić informacji publicznej; 2/ udzielić w formie zwykłego pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż albo żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub też obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3/ odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia informacji, można zaś wydać jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, lecz z przyczyn określonych w ustawie – takich jak ochrona informacji niejawnych, ochrona prywatności, ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, niewykazanie szczególnie istotnego interesu dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej – dana informacja publiczna nie może zostać udostępniona. Udzielenie informacji publicznej w formie wystosowanego do wnioskodawcy pisma zawierającego żądaną informację oraz wydanie decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej nie wyczerpują zatem katalogu dostępnych organowi dopuszczalnych sposobów załatwienia wniosku złożonego z powołaniem się na przepisy ustawy u.d.i.p. Organ ten może bowiem istotnie w określonych sytuacjach poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jak wskazano wyżej, taka formuła załatwienia wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej znajdzie zastosowanie m.in. w sytuacji gdy: 1/ żądana informacja nie stanowi informacji publicznej; 2/ lub w sytuacji gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, lecz organ, do którego wystosowano żądanie, nie ma żądanej informacji. Z powyższego wynika, że podjęcie określonych czynności przez organ w postaci udostępnienia informacji, wydania decyzji o odmowie udzielania informacji lub wystosowania pisma informacyjnego zależy od wcześniejszego rozstrzygnięcia przez organ jakiej informacji żąda wnioskodawca, to jest po pierwsze czy jest to informacja publiczna, a jeżeli tak, to czy znajduje się w posiadaniu organu oraz jaki posiada charakter - w zakresie tego, czy jest przetworzona lub nieprzetworzona lub czy podlega wynikającym z ustawy wyłączeniem co do jej udostępniania z uwagi na prywatność osoby, tajemnicę przedsiębiorcy, czy ochronę informacji niejawnych. Sąd nie kwestionuje więc, że w przypadku uznania przez organ, że informacja nie jest informacją publiczną, do strony kierowane jest zwykłe pismo informacyjne. Kwestia uzasadnienia wskazanego pisma, a zatem motywów jego wystosowania do strony nie jest jednak obojętna dla kwestii oceny wystąpienia lub nie wystąpienia bezczynności w sprawie. Wskazuje bowiem na to, czy w okolicznościach danej sprawy organ podjął adekwatne rozstrzygnięcie. Oceniając zarzut bezczynności Sąd ma bowiem rozważyć nie tylko to, czy w terminie 14 dni od otrzymania zapytania od wnioskodawcy została podjęta "jakaś" czynność przez organ, ale czy była to czynność adekwatna do okoliczności sprawy, w tym czy organ rozważał i prawidłowo przyjął, że żądana informacja jest lub nie jest informacją publiczną. Jeżeli organ odmawia udostępnienia żądanej informacji wskazując w piśmie informacyjnym, że nie jest to informacja publiczna, musi na tym etapie uzasadnić stanowisko w sprawie, podając jego motywy. Sąd ma wtedy realną możliwość oceny, czy podjęte przez organ działanie mieszczące się co do "formy" w dopuszczalnym katalogu czynności podejmowanych po uzyskaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej, rzeczywiście było uprawnione. Jeżeli okoliczności sprawy nie uprawniały do odmowy udzielenia informacji, Sąd ma z kolei podstawy aby stwierdzić, że w sprawie doszło do bezczynności organu. Z powyższych względów wystosowanego do wnioskodawcy pisma Wójta Gminy Mikołajki Pomorskie z dnia 10 marca 2022 r. o treści "Wójt Gminy Mikołajki Pomorskiego w odpowiedzi na Pana wniosek z dnia 05.03.2022 r. informuje, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej" nie można uznać za rzeczywiste rozpoznanie wniosku wnioskodawcy. Takie sformułowanie odpowiedzi na ww. wniosek w istocie uniemożliwia również Sądowi dokonanie oceny, czy podjęta przez organ czynność znajdowała uzasadnienie w okolicznościach sprawy. Rzeczą Sądu nie jest domyślanie się co być może miał na myśli organ udzielający odpowiedzi, ani tym bardziej - działanie za ten organ. Przedstawione wraz ze skargą akta sprawy nie pozwalają na żadną weryfikację powodów zajęcia takiego stanowiska w sprawie przez organ, gdzie uwzględnić również należało, że wnioskodawca w piśmie z dnia 5 marca 2022 r. skierował do organu rozbudowane zapytanie, w którym domagał się podania kilku wyróżnionych przedmiotowo informacji. Sąd podkreśla, że z odpowiedzi organu z dnia 10 marca 2022 r., udzielonej rzeczywiście w ustawowym terminie, nie wynika, co jest powodem uznania, że żądane informacje nie są informacją publiczną. W tym stanie rzeczy, z udzielonej przez organ odpowiedzi - z powodu jej lakoniczności - nie wynika, z jakich konkretnie względów organ odmówił skarżącemu, udzielenia informacji. Sąd uwzględnił zatem zarzut skargi, że organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu wniosku strony z dnia 5 marca 2022 r. Dokonana przez organ czynność z uwagi na swoją lakoniczność, pomimo jej dokonania w terminie 14 od dnia otrzymania wniosku, nie może być uznana za rozpatrzenie wniosku uwalniające od zarzutu bezczynności. Rozpoznaniem wniosku nie jest również pismo skierowane do wnioskodacy w dniu 22 marca 2022 r. Przeciwnie, w piśmie z dnia 22 marca 2022 r. wskazano bowiem wyraźnie, że organ dokonał już rozpoznania wniosku z dnia 5 marca 2022 r. pismem z dnia 10 marca 2022 r. i jednocześnie powtórzył jedynie to, ze żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Pismo z dnia 22 marca 2022 r. w pozostałej części stanowiło udzielone wnioskodawcy wyjaśnienie, że w przypadku, gdy informacja nie stanowi informacji publicznej, można rozpoznać wniosek zwykłym pismem informacyjnym, a nie poprzez decyzję. Również zatem w piśmie z dnia 22 marca 2022 r. nie podano więc motywów i powodów, dla jakich organ uznał całość wniosku skarżącego z dnia 5 marca 2022 r. jako dotyczącego informacji, które nie stanowią informacji publicznej. Sąd wskazuje, że od zarzutu bezczynności nie uwalnia zarówno niepełne rozpatrzenie wniosku, jak też udzielenie odpowiedzi, której nie da się jednoznacznie interpretować w kontekście tego, z jakich względów organ wystosował do strony pismo informacyjne o odmowie udostępnienia informacji. Podkreślenia przy tym wymaga, że gdy motywy działania organu nie zostały bliżej podane w lakonicznym piśmie organu z dnia 10 marca 2022 r., o braku bezczynności nie może stanowić okoliczność podawania określonych motywacji i argumentów organu dopiero w ramach odpowiedzi na skargę, które nie były przecież wcześniej wobec wnioskodawcy w ogóle wyartykułowane. W nadesłanej do Sądu w 2025 r. odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu podkreśla już też, że skarga jest niezasadna, niezależnie od tego czy żądne informacje są czy nie są informacją publiczną, wskazując, że organ nie ma informacji medycznych w tym na temat tego jakie osoby oraz jakim preparatem zostały sczepione oraz że gmina, ani placówki oświatowe nie wykonywały szczepień, a jedynie ewentualnie udostępniano na terenie szkoły gabinet do szczepień oraz ze w związku z tym trudno stwierdzić na czym miałoby w kontekście zadawanych pytań polegać zaangażowanie osób publicznych w szczepienia. Nadesłana do Sądu w 2025 r. odpowiedź na skargę w oczywisty sposób nie może zastąpić rozpoznania wniosku, ani stanowić uzupełnienia rozpoznania wniosku. Dostrzeć przy tym można, że na tym etapie zawarte w odpowiedzi na skargę uzasadnienie braku udostępnienie informacji nie koresponduje i nie jest spójne z odpowiedzią z dnia 10 marca 2022 r., gdzie poprzestano na wskazaniu, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Obecnie pełnomocnik organ podnosi zaś na etapie odpowiedzi na skargę, że organ nie dysponuje i nie ma określonych informacji. Bezczynność organu wyraża się więc w tym, że w piśmie z dnia 10 marca 2022 r., ani też w czasie późniejszym, w tym na dzień wniesienia skargi, nie wskazał wnioskodawcy, z jakich względów przyjął, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Powyższe nakazuje stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 5 marca 2022 r. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego D. P. z dnia 5 marca 2022 r. w terminie 14 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt 1 sentencji wyroku). Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego (punkt 2 sentencji wyroku) W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest więc naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli załatwienia sprawy. Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie stoi na stanowisku, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów (por. wyrok NSA z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt III OSK 1783/24). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. Organ działał w błędnym przekonaniu, że wystarczające było wystosowanie do strony w terminie 14 dni pisma informacyjnego, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Jak wskazano, tego rodzaju lakoniczne pismo, z podanych przez Sąd wyżej względów, nie może być uznane za rzeczywiste rozpoznanie wniosku skarżącego, ponieważ nie wskazano w nim żadnej argumentacji i motywów odnoszącej się do analizy zapytania wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się jednak złej woli w działaniu organu. O zwrocie kosztów - w postaci uiszczonego przez skarżącego wpisu w wysokości 100 zł - orzeczono na podstawie art. 200 w. zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 3 sentencji wyroku).