III SAB/Gd 238/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Maja Pietrasik po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Gdańskiego w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji i przekazania ponaglenia do organu nadrzędnego postanawia odrzucić skargę. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga J. K. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Gdańskiego. Skarżący sprecyzował w treści skargi, że upatruje bezczynności organu Uniwersytetu Gdańskiego w nierozpoznaniu odwołania z dnia 30 lipca 2023 r., jakie skarżący wystosował w odniesieniu do decyzji Prodziekana prof. Uniwersytetu Gdańskiego A. B. w sprawie oceny niedostatecznej z przedmiotu "Seminarium magisterskie", prowadzonego przez prof. Uniwersytetu Gdańskiego C. D. oraz w nieprzekazaniu ponaglenia w tej sprawie do organu nadrzędnego. Skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd bezczynności organu oraz że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pienieżnej w wysokości 34 000 zł i zobowiązanie organu "do załatwienia wniosku z dnia 30 lipca 2023 r." Przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący w dniu 7 września 2023 r. wystosował ponaglenie do Ministerstwa Edukacji i Nauki za pośrednictwem Rektora Uniwersytetu Gdańskiego wskazując, że jego odwołanie z dnia 30 lipca 2023 r., złożone do Rektora Uniwersytetu Gdańskiego od decyzji Prodziekana prof. Uniwersytetu Gdańskiego A. B. w sprawie oceny niedostatecznej z przedmiotu "Seminarium magisterskie", nie zostało rozpoznane w terminie wynikającym z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.( art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.) Z powyżej wskazanych przepisów wynika wprost, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą tzw. klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Z analizy powyższych regulacji (vide: art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a.) wynika, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na akty wskazane w punktach 1-3 art. 3 § 2 p.p.s.a., to jest wskazane tam decyzje i postanowienia oraz w sprawach dotyczących innych niż określone w punktach 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego (stosownie do treści punktów 4 i 9 art. 3 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu w rozpoznaniu odwołania strony z dnia 30 lipca 2023 r. (określanego przez skarżącego także wnioskiem) oraz bezczynność w przekazaniu do Ministerstwa Edukacji Narodowej ponaglenia z dnia 7 września 2023 r., wniesionego przez skarżącego w tej sprawie za pośrednictwem Rektora Uniwersytetu Gdańskiego. Jak wynika z akt sprawy, skarżący zaniepokojony brakiem wpisu oceny z seminarium, zwrócił się do organów uczelni z zapytaniem w tej sprawie. W dniu 3 lipca 2023 r. udzielono odpowiedzi, że skarżący nie otrzymał na tym etapie oceny z przedmiotu, ponieważ jego praca nie jest jeszcze gotowa, a promotorka nie wie, czy skarżący chce złożyć wniosek o przedłużenie terminu składania pracy dyplomowej. Skarżącemu zaproponowano spotkanie na konsultacjach dziekańskich. Skarżący wskazał, że nie składał żadnych dokumentów do czasu spotkania oraz że spotkanie ostatecznie nie odbyło się, ponieważ Prorektor Uniwersytetu Gdańskiego odmówił skarżącemu spotkania online. Jednocześnie skarżący zaznaczył, że wyznaczanie spotkań w środku dnia i informowanie, że nie można odbyć konsultacji dziekańskich online, gdzie studenci niestacjonarni pracują jest nierównym traktowaniem studentów niestacjonarnych. Skarżący wskazał, że w jego elektronicznym indeksie z przedmiotu "Seminarium magisterskie" otrzymał następnie ocenę niedostateczną (2,0). Skarżący uważa, że prawidłowo złożył pracę i tym samym nie mógł otrzymać oceny niedostatecznej. W lipcu 2023 r. odwołał się od zatem od oceny niedostatecznej, jaką wpisano skarżącemu do indeksu z przedmiotu "Seminarium magisterskie". W dniu 24 lipca 2023 r. skarżący otrzymał decyzję prof. Uniwersytetu Gdańskiego A. B. w sprawie nieuznania odwołania od oceny niedostatecznej z opisanego przedmiotu. Skarżący zaznacza, że pismo jakie otrzymał w tej sprawie nie wskazywało podstawy prawnej podjętej przez Prodziekana decyzji, ani informacji o procedurze odwoławczej. W związku z tym skarżący uznał, że zastosowanie musi mieć w tej sprawie procedura odwoławcza regulowana w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W konsekwencji skarżący wniósł w dniu 30 lipca 2023 r. do Rektora Uniwersytetu Gdańskiego pismo zatytułowane jako odwołanie od decyzji Prodziekana prof. Uniwersytetu Gdańskiego A. B. w sprawie oceny niedostatecznej z przedmiotu Seminarium Magisterskie, w którym podtrzymał stanowisko, że nie było podstaw do niezaliczenia mu wskazanego przedmiotu. Następnie pismem z dnia 7 września 2023 r. skarżący, powołując się na tryb z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego, skierował ponaglenie za pośrednictwem Rektora Uniwersytetu Gdańskiego do Ministerstwa Edukacji Narodowej. Skarżący wskazał, że jego odwołanie z dnia 30 lipca 2023 r. złożone do Rektora Uniwersytetu Gdańskiego nie zostało rozpoznane w terminie oraz zaznaczył, że wniesienie ponaglenia jest warunkiem koniecznym zaskarżenia bezczynności organów uczelni w drodze skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Pismem z dnia 14 września 2023 r. Rektor Uniwersytetu Gdańskiego poinformował skarżącego, że weryfikacja stopnia wystawionego z danego przedmiotu akademickiego nie stanowi sprawy administracyjnej i jest to indywidualna sprawa związana z tokiem studiów, która jest załatwiana w drodze aktów wewnątrzzakładowych, a nie w drodze decyzji administracyjnej. W związku z tym organ wskazał, że w sprawie brak było podstaw prawnych do wniesienia ponaglenia, skoro do sprawy niezaliczenia przez skarżącego jednego z przedmiotów w toku studiów nie stosuje się przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego. Wskazano też, że Minister Edukacji i Nauki nie stanowi organu wyższego stopnia wobec Rektora Uniwersytetu Gdańskiego. Skarżący został ponadto poinformowany, że złożone przez skarżącego odwołanie z dnia 30 lipca 2023 r. będzie mogło być rozpatrzone dopiero po upływie okresu zwieszenia J. K. w prawach studenta. Niezależnie od tego, Rektor Uniwersytetu Gdańskiego przekazał pismo skarżącego do oznaczonego w piśmie adresata ponaglenia, to jest do Ministra Edukacji i Nauki. W odpowiedzi, pismem z dnia 10 października 2023 r., Dyrektor Departamentu Szkolnictwa Wyższego Ministerstwa Edukacji Narodowej zwrócił się do skarżącego, informując, że podniesiona przez niego indywidualna sprawa studencka jest sprawą związaną z tokiem odbywania studiów i dotyczy niezaliczenia seminarium, a zatem należy do kategorii spraw nieobjętych przepisami materialnymi wskazującymi na obowiązek organu do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisów dotyczących instytucji ponaglenia. Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazuje, że skarżący wnosząc skargę na bezczynność Rektora Uniwersytetu Gdańskiego uzyskał informacje - zarówno od organów uczelni, jak i z Ministerstwa Edukacji Narodowej - że nie mógł skutecznie kwestionować w oparciu o procedury zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego otrzymanej w toku studiów oceny z jednego z przedmiotów wymaganego do zaliczenia. Wskazane stanowisko jest w pełni uprawnione w świetle przepisów prawa obowiązujących w zakresie ogólnej organizacji szkolnictwa wyższego, jak i szczegółowych zasad obowiązujących na Uniwersytecie Gdańskim w związku z wprowadzonym tam regulaminem studiów, jak i przywołanych wyżej przepisów wyznaczających zakres kognicji sądów administracyjnych. Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdza, że złożone przez skarżącego odwołanie w sprawie dotyczącej oceny niedostatecznej z jednego z przedmiotów koniecznych do zaliczenia przez skarżącego nie wymagało załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Rozpoznanie tego rodzaju odwołania nie stanowi też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego. Sąd przyjął, jak wynika z akt sprawy, że zastrzeżenia skarżącego dotyczyły indywidualnej sprawy związanej z tokiem studiów - to jest sprawy o charakterze wewnątrzzakładowym - jaką jest zaliczenie danego przedmiotu akademickiego. Zgodnie z § 34 Regulaminu Studiów Uniwersytetu Gdańskiego (stanowiącego załącznik do uchwały Senatu Uniwersytetu Gdańskiego nr 120/19 ze zmianami, obowiązującego w chwili złożenia przez skarżącego odwołania), wyniki egzaminów lub zaliczeń ogłasza się za pośrednictwem systemu teleinformatycznego w terminie określonym przez Rektora. Osiągniecia studenta w tym wyniki zaliczeń i egzaminów, potwierdzają realizację zakładanych efektów uczenia i są wyrażane w ocenach według skali określonej w § 32 powołanego Regulaminu, gdzie wartości liczbowej 2,0 odpowiada ocena niedostateczna. Student może nie zgodzić się z oceną niedostateczną, co przewiduje § 14 ust. 1 powołanego Regulaminu, zgodnie z którym, w przypadku gdy zajęcia kończą się zaliczeniem, student który otrzymał ocenę nieostateczną, bądź nie otrzymał żadnej oceny, może złożyć do kierownika jednostki w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyników odwołanie. Stosownie do § 14 ust. 1 powołanego Regulaminu w przypadku wniesienia odwołania, kierownik jednostki powinien w terminie 7 dni rozpoznać odwołanie. Regulamin nie określa jednak, aby rozpoznanie odwołania następowało poprzez wydanie decyzji administracyjnej, lecz polega albo na: 1) uwzględnieniu odwołania, co następuje poprzez udzielenie zaliczenia zajęć albo wyznaczanie dodatkowego terminu na ich zaliczenia, albo 2) nieuwzględnieniu odwołania, gdzie istnieje obowiązek przedstawienia wnioskodacy pisemnego uzasadnienia takiego sposobu rozpoznania jego odwołania. Skarżący nie mógł zatem skutecznie wnieść do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w rozpoznaniu odwołania, które nie zostało wniesione od decyzji administracyjnej i nie wymagało też rozpoznania poprzez wydanie decyzji administracyjnej przez organ nadrzędny. W tej indywidualnej sprawie studenta związanej z kwestionowaniem przez niego wystawionej oceny niedostatecznej z określonego przedmiotu nie miała więc także zastosowania instytucja ponaglenia z art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podziela w tym zakresie w pełni stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę, że weryfikacja niezaliczenia przedmiotu przez studenta nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego oraz że podejmowane w jej ramach rozstrzygnięcia mają charakter aktów administracyjnych wewnętrznych - podobnie jak sama decyzja w sprawie oceny z konkretnego przedmiotu akademickiego zdobywana przez studenta w drodze zaliczenia lub egzaminu. W tym zakresie zasadnie wskazano skarżącemu, że rozstrzygnięcia w sprawach zaliczenia przedmiotów w toku studiów nie stanowią decyzji administracyjnych, ani innych aktów, do których zastosowanie znajdowałyby przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W sprawach tego rodzaju nie znajdują zatem też zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów załatwiania spraw administracyjnych oraz obowiązków organów w tym zakresie. Kodeks postępowania administracyjnych stosuje się bowiem tylko do tych decyzji, wydawanych przez organy uczelni, które nie stanowią aktów administracyjnych wewnętrznych. Przede wszystkim dostrzec trzeba, że oceny nauczyciela akademickiego prowadzącego dany przedmiot oraz rozstrzygnięcia władz uczelni, które odnoszą się do zaliczenia danego przedmiotu w toku studiów, mają charakter indywidualnych aktów wewnętrznych (wewnątrzzakładowych). Takie rozstrzygnięcia nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego, ani zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Tytułem przykładu wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 października 2021 r., sygn. akt II SA/Po 130/21, stwierdził - powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - że "do zdarzeń niepodlagających reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego zaliczano także ocenę egzaminatora będącą jego wyłącznym atrybutem (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 1994 r., sygn. akt I SA 1636/94, ONSA 1995, z. 4, poz. 176)". Przytoczony pogląd, dotyczący charakteru oceny z przedmiotu, który wynika z wyłącznych kompetencji nauczycieli akademickich w ramach tzw. władztwa zakładowego, przywołują także inne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 80/19, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 462/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 526/13. Z tego względu przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego nie może być ani ocena z zaliczenia, czy egzaminu, ani ocena danej pracy magisterskiej, czy dyplomowej wieńczącej studia, a tym bardziej bezczynność w rozpoznaniu odwołania studenta od takiej oceny, jeśli zostało wniesione. Tryb wniesienia i rozpoznania tego rodzaju odwołania opisany w Regulaminie Studiów Uniwersytetu Gdańskiego - w ocenie Sądu - w wystarczający sposób potwierdza, że wskazany tryb odnosi się do aktów o charakterze aktów wewnętrznych tej uczelni. Jednocześnie, co istotne, w Regulaminie tym nie przewidziano aby udzielona studentowi pisemna informacja o nieuwzględnieniu jego odwołania od oceny, o której mowa w § 14 powołanego Regulaminu mogła być kwestionowana w drodze kolejnego odwołania. Od tego rodzaju pisemnej informacji Regulamin Studiów Uniwersytetu Gdańskiego nie przewidywał w ogóle prawa wniesienia odwołania. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, brak jest podstaw prawnych, aby uznać, że w odniesieniu to tego rodzaju "powtórnych" odwołań od oceny z przedmiotu można było stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżącemu zasadnie zatem wskazano, powołując się na pogląd wyrażony w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 634/21, że w ustawie o szkolnictwie wyższym i nauce ustawodawca wymienił w sposób wyczerpujący charakter spraw, w których uczelnia proceduje na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozstrzygnięcia przez nią wydane podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Natomiast należy podkreślić, że sprawa weryfikacji oceny z przedmiotu - w tym kolejne etapy tej weryfikacji - jest sprawą o innym charakterze, bowiem do władztwa wewnętrznego uczelni, związanego z jej autonomią, należą wszelkie decyzje dotyczące przebiegu studiów. Kwestia przeprowadzania egzaminów i zaliczeń należy do sfery uregulowanej zazwyczaj w Regulaminie Studiów. Stąd też zasadnie wskazano, odwołując się do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 442/21, że kognicji sądów administracyjnych podlegają konkretne decyzje mające podstawę prawną w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia, stwierdzenia nieważności dyplomu, stypendiów, czy skreślenia z listy studentów. Z powyższego wynika, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, jako że są one decyzjami administracyjnymi. Sąd zauważył też, że od powyżej wymienionych, odróżnić należy rozstrzygnięcia organów uczelni znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. W Regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Reasumując, rozpoznanie odwołania studenta w sprawie negatywnej oceny, jaką otrzymał z przedmiotu akademickiego - na żadnym z etapów tej weryfikacji - nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, ani w drodze innej czynności z zakresu administracji publicznej, lecz w drodze aktów wewnętrznych zakładu, za jaki należy uważać wyższą uczelnię publiczną. Kontroli sądów administracyjnych nie podlegają bowiem żadne akty zakładowe wewnętrzne, a więc takie, które nie wywołują skutków prawnych poza obszarem działania uczelni wyższej. Jak wskazano wyżej, w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. skarga na bezczynność służy tylko w odniesieniu do decyzji, postanowień, aktów i czynności, określonych w punktach 1, 2, 3, 4 i 9 tego przepisu. Z tych względów w przypadku odwołania się studenta od decyzji dotyczącej oceny niedostatecznej z danego przedmiotu, jeżeli odwołanie to nie zostało rozpoznane, nie przysługuje skarga na bezczynność do sądu administracyjnego. Stwierdzenie, że skarga została wniesiona w sprawie, która nie należy to właściwości sądów administracyjnych, stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. obliguje Sąd do odrzucenia skargi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę J. K. na bezczynność Rektora Uniwersytetu Gdańskiego w nierozpoznaniu odwołania skarżącego z dnia 30 lipca 2023 r., jakie skarżący wystosował w odniesieniu do decyzji Prodziekana prof. Uniwersytetu Gdańskiego A. B. w sprawie oceny niedostatecznej z przedmiotu "Seminarium magisterskie". Powołane orzeczenia sądów są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (strona internetowa www.orzeczenia.nsa.gov.pl).