III SAB/Gd 24/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska ( spr. ) Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej [...] w przedmiocie przydziału kwatery służbowej oddala skargę. J. K., powołując art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., zaskarżył bezczynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w sprawie przydziału kwatery służbowej i wniósł o zobowiązanie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w 1989 roku, pełniąc służbę w Wojskach Ochrony Pogranicza złożył wniosek o przydział kwatery służbowej w ramach poprawy warunków mieszkaniowych. Decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] nr [...] o przydzieleniu skarżącemu lokalu położonego przy ul. [...] w [...], po wznowieniu postępowania w tym przedmiocie, uchylona została decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia 18 listopada 1996 r. Kolejno w roku 2001 wskazano skarżącemu do zamieszkania lokal nr [...] przy ul. [...] w [...], co nastąpiło - zdaniem skarżącego – błędną decyzją, która następnie została wygaszona decyzją [...] z dnia 2 sierpnia 2002 r. W roku 2008, pismem Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...], skarżący otrzymał propozycję zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Propozycja ta, w ocenie skarżącego jest niezgodna z prawem z następujących przyczyn: po pierwsze przysługuje mu prawo do zajmowania lokalu odpowiadającego pod względem wielkości normom zaludnienia przysługującym w dniu zwolnienia skarżącego ze służby tj. w dniu 15 grudnia 1998 r. (6 norm – art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin); po wtóre, lokal, stosownie do powyższego przepisu, powinien znajdować się w dyspozycji MSWiA, Ministra Sprawiedliwości i podległych mu organów, a nie - należeć do lokali komunalnych z zasobów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto lokal przy ul. [...] w [...] został przydzielony przez Prezydenta Miasta [...] w wyniku porozumienia zawartego z [...] Oddziałem Straży Granicznej, w wyniku którego [...] wyzbył się pod tytułem darmym mienia o wartości ponad 1mln. zł na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, a Prezydent – jedynie wskazał lokal do zakwaterowania skarżącego z rodziną. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącego z 1989 roku pozostaje do dzisiaj nierozpoznany, a dodatkowo – od 1996 r. tj. od momentu cofnięcia decyzji o przydziale lokalu przy ul. [...] w [...] skarżący – mimo swoich uprawnień – pozostaje bez przydziału lokalu mieszkalnego. Skarżący pismem z dnia 10 maja 2011 r. złożył do Komendanta Głównego Straży Granicznej zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie, na co uzyskał pismem z dnia 8 sierpnia 2011 r. odpowiedź, że adresat nie uwzględnił zarzutów i że realizacją wniosku skarżącego było przydzielenie w 2001 roku lokalu przy ul.[...] w [...]. Z poglądem tym skarżący nie może się zgodzić z przedstawionych w skardze powodów. Wniesiono o zobowiązanie Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] do wydania decyzji we wskazanej sprawie w terminie 30 dni. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podał, co następuje: Decyzją nr [...] Komendanta [...] Oddziału Służby Granicznej w [...] (aktualnie rozformowanego) skarżący otrzymał lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...], po czym decyzja została prawomocnie uchylona, a skarżącemu przydzielono decyzją nr [...] lokal nr [...] przy ul. [...]. Skarga J. K. na decyzje w przedmiocie przydziału tego lokalu została oddalona wyrokiem NSA z dnia 9 maja 1997r. w sprawie sygn. akt I SA 40/97. Decyzja o przydziale tego lokalu została następnie wygaszona, bowiem skarżący odmówił opuszczenia lokalu przy ul. [...] w [...]. Ostatecznie wyrokiem Sądu Okręgowego w [...] z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt IC 704/97 orzeczono eksmisję skarżącego z lokalu przy ul. [...] w [...]. Aktualnie toczy się postępowanie egzekucyjne w sprawie opróżnienia tego lokalu, gdyż skarżący, mimo braku tytułu prawnego, odmawia opuszczenia mieszkania. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej w [...], chcąc zapewnić skarżącemu lokal mieszkalny, zawarł w dniu 18 października 2007 r. z Prezydentem Miasta [...] porozumienie, na mocy którego skarżący mógł zamieszkać w lokalu komunalnym o wielkości odpowiadającej uprawnieniom. Jest to zgodne z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 78 poz. 462 ze zm.). W ocenie organu, meritum sprawy stanowi zarzut bezczynności organu i żądanie wydania decyzji "we wskazanej sprawie" w terminie 30 dni. Skarżący nie podaje jednak przepisu mającego stanowić podstawę prawną wydania takiej decyzji. Organ argumentował, że podjął inicjatywę w zakresie uzyskania dla skarżącego lokalu mieszkalnego. Ponadto nie ma obecnie możliwości przydzielenia mu lokalu w trybie decyzji administracyjnej. Z tych względów zarzut bezczynności ocenił jako nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a., stosownie do którego sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne - jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmiot zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że warunkiem prawidłowego rozpoznania skargi na bezczynność jest przede wszystkim ustalenie, co jest przedmiotem złożonej przez stronę skargi na niedziałanie organu administracji publicznej. Ustalenie przedmiotu żądania strony determinuje bowiem odpowiedź na pytanie, czy żądaniu temu po stronie organu administracji odpowiada prawnie zdeterminowany obowiązek działania. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie skarżący uczynił bezczynność Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...], polegającą na niezałatwieniu wniosku z 1989 r. o przydział lokalu, złożonego w okresie pełnienia przez niego służby w Wojskach Ochrony Pogranicza, a następnie w Straży Granicznej. Strony postępowania nie kwestionują, że decyzją Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] nr [...] skarżący otrzymał lokal mieszkalny położony w [...] przy ul. [...]. Decyzja ta została prawomocnie uchylona, a następnie organ ten, decyzją z dnia 3 grudnia 1993 r. nr [...] orzekł o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia 6 stycznia 1994 r. nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny badał zgodność z prawem tej decyzji, wydając w dniu 9 maja 1997 r. sygn. akt I SA/Gd 40/97 wyrok oddalający skargę J. K.. W świetle tych okoliczności, nie sposób przypisać Komendantowi [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] bezczynności w niniejszej sprawie, bowiem po pierwsze, nie był on właściwy do rozpoznania wniosku skarżącego z 1989 r.; a po drugie wniosek ten został merytorycznie załatwiony, o czym świadczą wydane w sprawie orzeczenia organów administracji, będące ponadto przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Skoro organy Straży Granicznej wydały decyzje, odnoszące się do kwestii uprawnień skarżącego do lokalu mieszkalnego, określonych w rozdziale 12 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. Nr 78, poz. 462 ze zm.) - Mieszkania funkcjonariuszy Straży Granicznej - to nie można zasadnie twierdzić, że jego wniosek z 1989 r. o przydział lokalu mieszkalnego nie został merytorycznie rozpoznany. Powyższego poglądu nie zmienia okoliczność nabycia uprawnień wynikających z ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.). Uszło uwadze skarżącego, że istotą kontroli Sądu w wypadku skargi na bezczynność organu jest wyłącznie ocena, czy organ ten rzeczywiście pozostaje bezczynny wobec sformułowanego przez stronę żądania załatwienia sprawy. W takim wypadku Sąd nie wnika w merytoryczną prawidłowość podejmowanych przez organ rozstrzygnięć, które mogą stanowić przedmiot odrębnej skargi, lecz bada jedynie, czy zostało podjęte działanie organu, załatwiające tę sprawę. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.