III SAB/Gd 247/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 18 czerwca 2024 r. G. K. (zwany dalej także "skarżącym" lub "wnioskodawcą") wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem o udzielenie informacji publicznej w zakresie: 1. dlaczego oraz z jakiego powodu została ograniczona norma żywieniowa dla osadzonych, zwłaszcza dotyczy to pieczywa na śniadanie oraz kolację oraz gramatury innych produktów, gdzie takie wyżywienie jest finansowane ze środków finansowych ze Skarbu Państwa, chodzi o dane z czerwca 2024 r., gdzie ww. norma żywieniowa została zmieniona; 2. ile tutejszy Zakład Karny zamówił jabłek, cebuli, pomidorów, należy podać ile kilogramów zamówiono tych owoców oraz warzyw wraz z podaniem ceny jednostkowej za 1 kg owoców lub warzyw chodzi o dane z czerwca 2024 r.; 3. jakie braki kadrowe posiada tutejszy Zakład Karny na jakich stanowiskach pracy na dzień złożenia ww. wniosku, Pismem z dnia 1 lipca 2024 r. (doręczonym wnioskodawcy 9 lipca 2024 r.) Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem, odpowiadając na pytanie wskazane w punkcie 1. wyjaśnił, że wnioskowana informacja w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej jako: "u.d.i.p.") nie stanowi informacji publicznej. Odnosząc się do pytania zawartego w punkcie 2. organ wyjaśnił, że w Zakładzie Karnym w Czarnem w miesiącu czerwcu nie zamawiano pomidorów, natomiast jabłek w czerwcu 2024 r. zakupiono 1600 kg (cena za kg to 2,42 zł) oraz cebuli 1100 kg (cena za kg to 1,89 zł). Odnośnie wnioskowanych przez skarżącego informacji zawartych w pytaniu 3., dotyczących braków kadrowych, organ poinformował wnioskodawcę, że na dzień udzielanej odpowiedzi stan etatowy jednostki wynosi 610 etatów, wolnych wakatów w Zakładzie Karnym w Czarnem jest 16. G. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniósł o: zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji w terminie 7 dni, stwierdzenie bezczynności organu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego grzywny w kwocie 500 zł. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie zgadza się z udzieloną mu przez Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem odpowiedzią z dnia 1 lipca 2024 r., że informacje, o które wnioskował w punkcie 1. nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem skarżącego stanowią one informację publiczną, gdyż dotyczyły działalności Służby Więziennej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem wyjaśnił, że pismem z dnia 1 lipca 2024 r. udzielono wnioskodawcy odpowiedzi, w związku z tym działanie organu nie nosi cech bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a.") orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a.w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W kontekście rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, a w konsekwencji skarga w niniejszej sprawie jest niezasadna. G. K. przedmiotem niniejszej skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w zakresie udostępnieniu mu informacji wnioskowanej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w punkcie 1. wniosku z dnia 18 czerwca 2024 r. Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Co istotne, podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie budziło wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "u.s.w."), Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.). W związku z powyższym istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy żądanie udzielenia informacji objętej punktem 1. wniosku skarżącego z dnia 18 czerwca 2024 r. dotyczyło informacji publicznej, a w związku z tym czy można uznać, że Dyrektor ZK w Czarnem w świetle przedstawionego skarżącemu w treści pisma z dnia 1 lipca 2024 r. (nr [...]) stanowiska pozostaje w bezczynności. W ocenie Sądu, organ - w odniesieniu do żądania zawartego ww. punkcie omawianego wniosku, tj. udzielenia informacji na pytanie: "Dlaczego oraz z jakiego powodu została ograniczona norma żywieniowa dla osadzonych, zwłaszcza dotyczy to pieczywa na śniadanie oraz kolację oraz gramatury innych produktów, gdzie takie wyżywienie jest finansowane ze środków finansowych ze Skarbu Państwa, chodzi o dane z czerwca 2024 r., gdzie ww. norma żywieniowa została zmieniona" - prawidłowo skonstatował, iż odpowiedź na to pytanie nie stanowi informacji publicznej. W ocenie natomiast skarżącego odpowiedź na ww. pytanie stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy działalności Służby Więziennej, jednak z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się także, że domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. np. wyroki NSA: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12). Także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania nie stanowią informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11). W literaturze wskazuje się analogicznie, że w kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa (zob. komentarz do art. 6 u.d.i.p. [w:] I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2016, WK 2016). Mając na uwadze powyższe zapatrywania należy zgodzić się z organem, że informacja której żądał skarżący w punkcie 1 wniosku z dnia 18 czerwca 2024 r. nie mogła być zakwalifikowana jako dotycząca informacji publicznej, gdyż wiąże się ona bowiem z zastosowaniem przepisów prawa regulujących zasady wyżywienia osadzonych w zakładach karnych, a więc dotyczy zasadniczo materii regulowanych w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 706 ze zm. – dalej w skrócie jako: "k.k.w."). Stosownie bowiem do art. 109 § 1 k.k.w. skazany przebywający w zakładzie karnym lub areszcie śledczym otrzymuje trzy razy dziennie napój i posiłki o odpowiedniej wartości odżywczej, w tym co najmniej jeden posiłek gorący, z uwzględnieniem rodzaju wykonywanej pracy i wieku skazanego, a w miarę możliwości także wymogów religijnych i kulturowych, natomiast skazany, którego stan zdrowia tego wymaga, otrzymuje wyżywienie według wskazań lekarza. W art. 109 § 3 k.k.w. została natomiast ustanowiona delegacja ustawowa dla Ministra Sprawiedliwości do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów posiłków i napojów wydawanych osadzonym w zakładach karnych i aresztach śledczych, ich wartości odżywczej i energetycznej, a także minimalnego dziennego kosztu posiłków i napojów, uwzględniając wiek, stan zdrowia osadzonego i rodzaj wykonywanej przez niego pracy, konieczność zapewnienia posiłków i napojów osadzonym przyjmowanym do zakładu karnego lub aresztu śledczego i je opuszczającym, oraz przebywającym poza zakładem karnym lub aresztem śledczym, a także mając na uwadze konieczność zapewnienia warzyw i owoców w ciągu dnia. W konsekwencji szczegółowo kwestię wyżywienia osób osadzonych w zakładach karnych reguluje obowiązujące rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lutego 2016 r. w sprawie wyżywienia osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2016 r., poz. 302). W treści w § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia wymienione zostały rodzaje posiłków jakie wydawane są osobom osadzonym w zakładach karnych i aresztach śledczych. Mowa jest o poszczególnych rodzajach diet wydawanych ze względu na konkretną sytuację osób osadzonych. Należy również wskazać, że poszczególne rodzaje posiłków, wymienione w § 2 ust. 1 rozporządzenia, stanowią obligatoryjny element wyżywienia osadzonych w zakładach karnych oraz aresztach (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Po 44/18). Z kolei zaś w § 3 omawianego rozporządzenia określone zostały wartości odżywcze i energetyczne posiłków i napojów wydawanych osadzonym. W ocenie Sądu kwestia norm żywnościowych przysługujących osadzonym w Zakładzie Karnym w Czarnem (w tym "pieczywa na śniadanie oraz kolacje oraz gramatury innych produktów") nie stanowi informacji publicznej, dlatego należało przyjąć, że skarżący formułując punkt 1 wniosku z dnia 18 czerwca 2024 r. domagał się w istocie wykładni przepisów prawnych dotyczących regulacji wyznaczających obowiązujące normy wyżywienia osadzonych. Wszelkie natomiast kwestie ewentualnego braku realizacji przepisów regulujących obowiązujące zasady i normy wyżywienia osadzonych ("ograniczenia normy żywieniowej") w Zakładzie Karnym w Czarnem nie podlegają wyjaśnieniu przez osadzonych w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz w drodze przysługujących im na gruncie ustawy – Kodeks karny wykonawczy środków prawnych. Szczegółowe regulacje w tym zakresie wynikają przede wszystkim z aktów o charakterze wykonawczym; mianowicie do załatwiania wniosków, skarg i próśb składanych przez skazanych pozbawionych wolności stosuje się rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 września 2022 r. w sprawie sposobów załatwiania wniosków, skarg i próśb osób osadzonych w zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1960). W art. 102 pkt 10 k.k.w. wśród najważniejszych praw przysługujących skazanemu osadzonemu w zakładzie karnym wymienia się prawo skazanego do składania wniosków, skarg i próśb organowi właściwemu do ich rozpatrzenia oraz przedstawiania ich, w nieobecności innych osób, administracji zakładu karnego, kierownikom jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, sędziemu penitencjarnemu, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich (por. pkt 10 komentarza do art. 6 k.k.w. [w:] T. Przesławski (red.), W. Sych (red.), Kodeks karny wykonawczy. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2024). W sytuacji zatem uznania przez organ, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępnie do informacji publicznej, wystarczającym po stronie organu jest poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Taka właśnie informacja w zakresie danych wnioskowanych w punkcie 1 wniosku z dnia 18 czerwca 2024 r. została skarżącemu udzielona w piśmie Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 1 lipca 2014 r. W konsekwencji, w tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Wyrok w sprawie został wydany na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Przywołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).