III SAB/Gd 25/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności [...] w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności 1. stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone przewlekle; 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny; 4. zasądza od Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] na rzecz skarżącego K. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 8 czerwca 2015 r. K. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. w przedmiocie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżący domagał się również ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie oraz wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu skargi wskazał, że: - w dniu 27 lutego 2015 r. złożył wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wraz z aktualnym zaświadczeniem lekarskim w celu wydania karty parkingowej w związku z wygaśnięciem terminu ważności wcześniej wydanej, - pismem z 2 marca 2015 r. organ wezwał go do usunięcia braków formalnych bez wskazania, jaki dokument jest niezbędny do rozpatrzenia wniosku, - w dniu 6 marca 2015 r. złożył wyjaśnienie do wezwania z dnia 2 marca 2015 r., w którym poinformował, że Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności posiada niezbędne dokumenty do rozpatrzenia wniosku (wcześniej dwukrotnie wydał orzeczenia), - pismem z dnia 13 marca 2015 r. został wyznaczony na 25 marca 2015 r. termin posiedzenia składu orzekającego, na którym miał zostać rozpatrzony jego wniosek. We wskazanym dniu nie doszło jednak do wydania orzeczenia, - w dniu 25 marca 2015 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia dokumentacji medycznej z poradni ortopedycznej, - w dniu 20 kwietnia 2015 r. złożył zażalenie na przewlekłe rozpatrywanie wniosku do Starosty Powiatowego w T., - w dniu 24 kwietnia 2015 r. dostarczył kopię historii choroby z poradni ortopedycznej. - w dniu 28 kwietnia 2015 r. wyznaczono termin posiedzenia składu orzekającego na 12 maja 2015 r. - w dniu 8 maja 2015 r. odebrał odpowiedź Starosty Powiatowego na skargę, - w dniu 12 maja 2015 r. zostało wydane orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Zdaniem skarżącego nie wydając orzeczenia na posiedzeniu składu orzekającego w dniu 25 marca 2015 r. organ naruszył art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Wcześniej na podstawie posiadanych dokumentów, dwukrotnie orzeczenia zostały wydane. Dodał, że na posiedzenie składu orzekającego stawił się z posiadaną dokumentacją medyczną. Lekarz nie chciał zapoznać się z wynikami badań, nie przeprowadził wywiadu lekarskiego i badania. Nadto, nie rozumiał zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez lekarza leczącego na podstawie historii choroby. W myśl § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.) do wniosku o wydanie orzeczenia o wskazaniach do ulg i uprawnień, o którym mowa w § 2 pkt 3, dołącza się posiadaną przez osobę zainteresowana dokumentację medyczną, orzeczenie o inwalidztwie lub niezdolności do pracy określone w art. 5 i 62 ustawy oraz inne posiadane dokumenty, mogące mieć wpływ na ustalenie wskazań do ulg i uprawnień. Dokumentacja z poradni ortopedycznej nie wnosi nic nowego do sprawy i nie zawiera innych informacji o stanie zdrowia niż zaświadczenie lekarskie. Wezwanie w czasie posiedzenia składu orzekającego do jej dostarczenia miało charakter opresyjny i wydłużający czas rozpatrzenia wniosku. W wyjaśnieniu do Starosty Powiatowego przewodnicząca Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności stwierdziła, że w stanie zdrowia skarżącego, w ciągu 3 lat mogły nastąpić zmiany. Nie jest to stwierdzenia racjonalne. Poprzednie orzeczenia zostały wydane na stałe. Informacja o aktualnym stanie zdrowia i wnioski o braku dokumentów medycznych można wyciągnąć po analizie zaświadczenia lekarskiego i wniosku o wydanie orzeczenia. W związku z powyższym, nie czytanie składanych przez interesantów wniosków, żądanie dokumentów bez uwzględnienia już posiadanych i traktowanie każdej sprawy jak nowej wpływa na nieterminowe i przewlekłe rozpatrywanie sprawy i prowadzi do naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący nie wniósł zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do organu wyższego stopnia, co jest wymagane zgodnie z ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W niniejszej sprawie takim organem jest Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G.. Zauważył dalej, że do wniosku wszczynającego postępowanie skarżący – poza zaświadczeniem lekarskim - nie dołączył dokumentacji medycznej i był wzywany do jego uzupełnienia. W dniu 25 marca 2015 r., gdy został wyznaczony termin rozpatrzenia wniosku, lekarz orzecznik stwierdził brak dokumentacji dotyczącej przebiegu leczenia ortopedycznego i skarżący został wezwany do uzupełnienia dokumentacji w tym zakresie. Wymaganą dokumentację przedłożył w dniu 24 kwietnia 2015 r. Skarżącemu wyjaśniono w międzyczasie, że dotyczące go orzeczenie wydane zostało przez organ 3 lata temu i od tego czasu stan jego zdrowia mógł się zmienić, jak również mógł on uzyskać inne dokumenty medyczne. W dniu 12 maja 2015 r. organ wydał orzeczenie w sprawie niepełnosprawności skarżącego zaliczające do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, wydane na stałe, jednakże nie uprawniające do ubiegania się o wydanie karty parkingowej. Skarżący odwołał się od tego orzeczenia do organu drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji wezwanie do usunięcia naruszenia prawa należy złożyć do organu odwoławczego. Jak przewiduje art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej zwanej "k.p.a.", na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przypisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Przy czym przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 20 kwietnia 2015 r. złożył do Starosty ego zażalenie na opieszałe i przewlekłe rozpatrywanie wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Starosta wbrew treści art. 65 § 1 k.p.a. nie przekazał zażalenia do rozpoznania przez organ właściwy w sprawie tj. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w G., lecz udzielił odpowiedzi na to zażalenie pismem. Tym samym, nie można podzielić stanowiska organu, że skarżący nie wypełnił wymogu formalnego do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, poprzez niewyczerpanie środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy uznać, że jest ona w części zasadna. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.), oceniając postępowanie organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Właściwość tego sądu dotyczy, zatem również sytuacji niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Podstawę prawną rozpoznania przedmiotowej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721, z późn. zm.) jak również rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.). Przepisy ustawy i rozporządzenia nie wskazują terminów załatwienia sprawy, skutkiem czego należy odwołać się w tym zakresie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które zgodnie z art. 66 ww. ustawy mają w sprawie zastosowanie. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że przepisy k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw powinny być przez organy orzekające w sprawach orzeczeń o niepełnosprawności przestrzegane. Art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z powyższego wynika, że Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie najwyżej 2 miesiąca od daty wszczęcia postępowania w sprawie, co miało miejsce w dniu 27 lutego 2015 r. Zatem maksymalny dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy przez organ upłynął w dniu 27 kwietnia 2015 r. Organ wydał orzeczenie o niepełnosprawności w dniu 12 maja 2015 r., przy czym w toku postępowania organ nie poinformował skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy. Tymczasem, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dokonując z tego punktu widzenia oceny działania organu w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że postępowanie było prowadzone przewlekle, jednak przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sadami administracyjnymi dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Za rażące naruszenie tych przepisów można zatem uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Uwzględniając przedmiot wniosku oraz czynności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy wynikające z treści przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności, Sąd stwierdził, że podejmowane w toku postępowania czynności tj. wezwanie skarżącego do uzupełnienia dokumentacji medycznej ( wezwania z dnia 2 marca 2015 r. i 25 marca 2015 r. ) i konieczność dwukrotnego zawiadomienia o terminie rozpatrzenia wniosku z zachowaniem terminu, o którym mowa w § 7 ust. 3 ww. rozporządzenia, spowodowały nieznaczne przekroczenie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nie uznał Sąd, aby ustalone okoliczności uzasadniały wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie bowiem z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Przepis ten nie obliguje sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia ta pozostawiana jest uznaniu sądu orzekającego, w przypadku stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził. Odnosząc się do zawartego w skardze żądania zobowiązani organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego nierozpoznania wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Sąd zważył, że ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje rozwiązań pozwalających sądowi administracyjnemu na wydanie takiego orzeczenia. Dopuszczalne rodzaje orzeczeń, jakie sąd administracyjny może wydać w związku z rozpoznaniem skargi na bezczynność organu, zostały wymienione w art. 149 p.p.s.a. Co do zasady zaś odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej, który z nieuzasadnionych przyczyn nie załatwił sprawy w terminie, została uregulowana w art. 38 k.p.a. Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie umożliwiają również sądowi administracyjnemu wydania orzeczenia, w którym mógłby zobowiązać organ administracji publicznej do zainicjowania postępowania w przedmiocie odpowiedzialności porządkowej, dyscyplinarnej, czy też innej przewidzianej w przepisach prawa, w stosunku do pracownika, który nie załatwił sprawy w terminie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.