III SAB/Gd 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. B. i K. W. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie nałożenia obowiązku likwidacji pomostu 1. zobowiązuje Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 9 maja 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżących M. B. i K. W. kwotę 597 ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 maja 2018 r. M. B. i K. W. zwrócili się do Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie o wszczęcie postępowania na podstawie art. 190 ust. 13 w zw. z art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) w sprawie nałożenia na właściciela pomostu na Jeziorze posadowionym na wysokości działki ewidencyjnej nr [...], obręb N. , miejscowość N. obowiązku likwidacji tego urządzenia. W dniu 24 sierpnia 2018 r. skarżący wnieśli w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wnosząc o uznanie, że Dyrektor Zarządu Zlewni dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wyżej opisanego wniosku. W dniu 14 marca 2019 r. M. B. i K. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w rozpoznaniu wniosku z dnia 9 maja 2018 r. Zarzucili naruszenie: 1. art. 35 § 1-3 w związku z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie maksymalnych terminów załatwienia sprawy oraz nieuczynienie zadość przewidzianemu w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązkowi zawiadomienia o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a., 2. art. 37 § 4 k.p.a. poprzez nieprzekazanie ponaglenia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie później niż w terminie siedmiu dni od dnia jego otrzymania , 3. art. 190 ust. 13 w zw. z art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. poprzez brak wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na właściciela pomostu obowiązku jego likwidacji , mimo że od czasu jego budowy nie wydano wymaganego pozwolenia na budowę lub decyzji w sprawie legalizacji zgodnie z przepisami art. 16 pkt 65 ppkt i) w zw. z art. 389 pkt 6 Prawa wodnego z 2017 r., art. 20 ust. 5 ustawy - Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., art. 18 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r., art. 67 w zw. z art. 64 ustawy - Prawo wodne z dnia 30 maja 1962 r. Skarżący wnieśli o stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., że Dyrektor Zarządu Zlewni dopuścił się bezczynności oraz o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących, skoro właściciele pomostu nie posiadają pozwolenia wodnoprawnego na jego budowę, ani nie poddali go procedurze legalizacji, to zgodnie z art. 190 ust. 13 w zw. z art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. właściwy organ Wód Polskich powinien nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. Przepis powyższy nie pozostawia Dyrektorowi Zarządu Zlewni uznania co do wszczęcia powyższego postępowania - jest to przepis bezwzględnie zobowiązujący do podjęcia przez organ odpowiednich czynności z urzędu. Zgodnie zaś z art. 61a k.p.a., jeżeli z jakichkolwiek przyczyn postępowanie nie mogło być wszczęte, konieczne jest wydanie postanowienia, na które skarżącym przysługiwałoby zażalenie. Po dwóch miesiącach od złożenia wniosku i braku jakiejkolwiek reakcji ze strony organu pismem z dnia 17 lipca 2018 r. zwrócili się o udzielenie informacji, jednak do dnia wniesienia skargi nie udzielono na nie odpowiedzi. Ponadto organ I instancji nie uczynił zadość przewidzianemu w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązkowi zawiadomienia o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu i pouczeniem o możliwości wniesienia ponaglenia. Wystosowane ponaglenie z dnia 24 sierpnia 2018 r., do dnia wniesienia skargi nie zostało rozpatrzone. Zdaniem skarżących tak długi upływ czasu, brak odpowiedzi i skala naruszeń przytoczonych przepisów prawa materialnego, obligującego Dyrektora Zarządu Zlewni do wszczęcia postępowania likwidacyjnego, uzasadnia wniosek o stwierdzenie bezczynności oraz rażącego naruszenia prawa. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 190 ust. 13 ustawy – Prawo wodne decyzja w sprawie nałożenia na właściciela urządzenia wodnego obowiązku jego likwidacji wobec wybudowania go bez uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu. Na skutek informacji od skarżących wskazujących na wątpliwości co do legalności urządzenia wodnego (pomostu), pozyskał od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej dokumentację, z której wynika, że pomost został wybudowany w latach 1973-1974, w związku z czym zastosowanie znalazł art. 133 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 1974 r., poz. 133). Nadto z informacji zawartych w piśmie pokontrolnym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2018 r. wynika, że pomost znajduje się dobrym stanie technicznym i nie stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia użytkowników oraz że brak jest podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu. Z tych względów organ uznał, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 190 ust. 13 ustawy – Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., w konsekwencji czego nie ma podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w celu nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia. W ocenie organu z art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie można wszcząć na żądanie strony lub z urzędu i ustawodawca nie pozostawił wątpliwości co do zakazu mieszania tych dwóch trybów. Brak materialnoprawnych przesłanek do prowadzenia postępowania oznacza, że organ nie dopuścił się naruszenia przepisów związanych z terminami załatwiania spraw. Jednocześnie w dniu 12 kwietnia 2019 r. organ skierował do skarżących pismo, w którym poinformował, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu nakładającego obowiązek likwidacji przedmiotowego pomostu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu. Skarżący domagali się od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na właściciela pomostu na Jeziorze, posadowionym na wysokości działki ewidencyjnej nr [...] w N., której są właścicielami, obowiązku likwidacji tego urządzenia. W niniejszej sprawie rzeczą Sądu nie było dokonanie merytorycznej oceny, czy przedmiotowy pomost powinien podlegać rozbiórce , a dokonanie oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżących z dnia 9 maja 2018 r. Z art. 190 ust. 13 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566) wynika, że jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnoprawnego , które zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, właściwy organ Wód Polskich nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. W sprawach takich organem właściwym jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich ( art. 14 ust. 6 pkt 2 ustawy). Bezczynność organu administracji publicznej występuje, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. T. Woś , H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 3 publ. Lex Wolters Kluwer, 2016 ). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu obowiązkiem organu w niniejszej sprawie było zajęcie stanowiska procesowego względem żądania skarżących, dotyczącego wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na właściciela pomostu na Jeziorze posadowionym na wysokości działki ewidencyjnej nr [...] w N., obowiązku jego likwidacji. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 190 ust. 15 ustawy, w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o likwidacji urządzenia wodnego przepisy art. 401 i art. 402 stosuje się odpowiednio. W myśl przywołanego art. 401 ustawy: 1. Stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. 2. Stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych dotyczących śródlądowych dróg wodnych o szczególnym znaczeniu transportowym jest właściwy organ administracji żeglugi śródlądowej. 3. Jeżeli liczba stron w postępowaniu w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego przekracza 10, do stron innych niż wnioskodawca stosuje się art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. 4. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego doręcza się wnioskodawcy na adres wskazany we wniosku oraz zawiadamia się pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie zapewniającym obsługę ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej albo siedzibie właściwej jednostki organizacyjnej Wód Polskich, a także w starostwie powiatowym i urzędach gmin właściwych ze względu na zakres korzystania z wód, na stronach podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej urzędów i w prasie lokalnej. Z kolei art. 402 ustawy stanowi, że w postępowaniach dotyczących pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się przepisów art. 31 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Rozważenia wobec tego przez organ wymagało, czy – wobec treści powyższych przepisów - skarżący mogą być uznani za osoby mogące być stronami postępowania w sprawie nałożenia na właściciela przedmiotowego urządzenia wodnego obowiązku jego likwidacji – przy czym w aktach sprawy brak jest dokumentów , które kwestię tę by wyjaśniały , a także, w przypadku udzielenia pozytywnej odpowiedzi na to pytanie - czy są osobami , które takie postępowanie mogą zainicjować. Ponadto zauważyć należy, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 1815/13, w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 584/11, w wyroku z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11, publ. CBOSA). W przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Załatwienie wniosku strony zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w k.p.a. Ocena zasadności żądania jednostki winna być dokonana wyłącznie w formach procesowych. Nawet, gdy z mocy przepisów szczególnych postępowanie w określonym trybie nie jest dopuszczalne na żądanie strony, to nie pozbawia to podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania do procesowej weryfikacji prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W tej sytuacji brak choćby wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. W niniejszej sprawie organ ani nie wszczął postępowania, ani nie odmówił jego wszczęcia, wobec czego uznać należy, że pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżących. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. , Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżących w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy ( pkt 1 wyroku). Rozpoznając skargę na bezczynność sąd administracyjny, w przypadku stwierdzenia bezczynności, zobligowany jest także do rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa ( pkt 2 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.( pkt 3 wyroku).