III SAB/Gd 25/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząc: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi l. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku l. K. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy - w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem prawomocności; stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego l. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 9 marca 2020 r. I. K. (zwany dalej - "skarżącym") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 3 grudnia 2019 r. złożył kompletny wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej. W dniu 10 stycznia 2020 r. poprzez portal ePUAP złożył pismo z prośbą o poinformowania o stanie sprawy, nie otrzymał jednak odpowiedzi. W dniu 18 lutego 2020 r. złożył ponaglenie, a następnie w dniu 27 lutego 2020 r. wniosek o przyspieszenie sprawy i również nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Zgodnie z przepisami, organ winien załatwić sprawę w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy skomplikowanej, dwóch miesięcy. Tymczasem skarżący oczekuje rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie już od ponad 3 miesięcy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ przyznał, że skarżący złożył w dniu 3 grudnia 2019 r. wniosek, który spełniał wymogi formalnej. Wniosek cudzoziemca zawierał jednak braki merytoryczne wymagające wyjaśnienia, a mianowicie załączona dokumentacja nie zawierała potwierdzenia spełnienia wymogów określonych w art. 142 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach (ważność załączonej umowy najmu lokalu mieszkalnego upłynęła z końcem stycznia 2020 r.) oraz art. 142 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy (ewentualna możliwość udzielenia zezwolenie w oparciu o art. 142 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy wymaga szczególnej rozwagi w kontekście prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej od sierpnia 2015 r.). Organ podkreślił, że obsługuje dużą liczbę wniosków oraz w tego typu wnioskach istnieje obowiązek występowania do innych organów wymienionych w art. 109 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Istnieje też konieczność zweryfikowania wniosku w różnych systemach teleinformatycznych. Wszystkie te czynności w sposób naturalny wydłużają postępowanie. W dalszej kolejności organ wskazał, że pismo wniesione w dniu 10 stycznia 2020 r. zostało błędnie skierowane przez skarżącego i zostało przekazane do właściwego organu dopiero w dniu 27 stycznia 2020 r. Wojewoda nie zgodził, się z zarzutem naruszenia art. 35 § 1 k.p.a., gdyż ponaglenie wraz z kserokopią dokumentacji niezbędnej do jego rozstrzygnięcia zostało przekazane w terminie ustawowym. Wysłanie korespondencji nastąpiło rzeczywiście 3 marca 2020 r., ale było to związane z obiegiem dokumentacji w [...] Urzędzie Wojewódzkim. Zdaniem organu, skarżący w ogóle nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. i dlatego organ nie może się do niego odnieść. W sprawie doszło do opóźnienia w przekazaniu stronie informacji o nowym terminie załatwienia sprawy i prawie do wniesienia ponaglenia, jednak nie przesądza to o zasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w określonych przypadkach, w tym - w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1-4a oraz pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Niniejsza skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia jest opisana w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 - zwanej dalej: "k.p.a."). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie poza sporem było, że skarżący poprzedził złożenie skargi wniesieniem ponaglenia do właściwego organu (pismo datowane na dzień 15 lutego 2020 r.), wobec czego formalne przesłanki do wniesienia skargi w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Skarżący we wniesionej skardze zarzuca Wojewodzie (dalej w skrócie - jako "organ") przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Celem przedmiotowej skargi jest zasadniczo doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Naczelna zasada postępowania administracyjnego, wyrażona w art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1); sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., dotyczący terminów załatwienia sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podkreślić należy, że w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek, na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 35, dalej również jako - "ustawa" lub "ustawa o cudzoziemcach"), zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Osoby wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Jest oczywiste, że procedura uzyskania informacji, o której mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, powoduje wydłużenie postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Jednak okoliczność ta nie zwalnia organu z obowiązku niezwłocznego podejmowania czynności w tym zakresie. Wprost przeciwnie, mając na uwadze czas oczekiwania na ww. informacje (od 30 do 60 dni) organ, który zwraca się o ich udzielnie (w tym przypadku Wojewoda), powinien podejmować czynności bez zbędnej zwłoki. Takie zachowanie się organu nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z przedstawionych Sądowi akt sprawy, w dniu 3 grudnia 2019 r. skarżący osobiście złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Bezsporne było, że wniosek ten spełniał wymogi formalne. Tym samym organ był zobligowany do niezwłocznego podjęcia dalszych czynności w sprawie. Natomiast z analizy akt sprawy wynika, że od momentu złożenia wniosku, tj. od dnia 3 grudnia 2019 r. do dnia 20 lutego 2020 r. organ nie podjął takich czynności, w tym nie zwrócił się o uzyskanie informacji, o której mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Dopiero po złożeniu przez skarżącego ponaglenia, takie działania zostały przez organ podjęte, a więc - co należy podkreślić - po upływie dwóch miesięcy i 17 dni od momentu złożenia wniosku. I tak, w dniu 20 lutego 2020 r. organ zwrócił się o informacje w trybie art. 109 ust. 1 ustawy do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji w G., Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej, Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w G., a także do [...] Urzędu Wojewódzkiego o przesłanie akt osobowych skarżącego z uwagi na wcześniejsze prowadzenie postępowania o udzielenie zezwolenia czasowego przez ten urząd. Nie może budzić wątpliwości, że wszystkie powyżej opisane czynności powinny być podjęte niezwłocznie po wpłynięciu wniosku skarżącego. Obowiązkiem bowiem organu było nie tylko dokonanie weryfikacji złożonego wniosku pod kątem wymogów formalnych, w tym oceny kompletności załączonych dokumentów i jego rejestracja w stosownych systemach, ale również niezwłoczne wystosowanie zapytania do właściwych organów w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Podjęcie powyżej opisanych czynności dopiero w dniu 20 lutego 2020 r. pozwala na postawienie organowi zasadnego zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. Czynności w sprawie zostały podjęte w dużym i nieuzasadnionym odstępie czasowym, zaś zwłoka w terminowym ich dokonywaniu nie znajdowała uzasadnienia ani w charakterze, ani w stanie faktycznym sprawy. Treść art. 109 ustawy o cudzoziemcach jest jasna i nie nastręcza żadnych trudności interpretacyjnych. Organ powinien być świadomy, że uzyskanie informacji o skarżącym w trybie tego przepisu przedłuża czas załatwienia sprawy, wobec czego powinien o te informacje wystąpić niezwłocznie, czego jednak nie uczynił. Powoływanie się przez organ w odpowiedzi na skargę na konieczność wyjaśnienia spełnienia wymogów z art. 142 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b ustawy, wobec braku podejmowania przez niego czynności w tym zakresie, nie usprawiedliwia zaistniałego opóźnienia. Jak wynikało z załączonej do wniosku umowy najmu, została ona zawarta na okres do dnia 31 stycznia 2020 r., wobec czego czas jej obowiązywania miał niedługo upłynąć. Organ powinien zatem zażądać przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie zapewnionego miejsca zamieszkania niezwłocznie po upływie czasu, na jaki przedłożona przez stronę umowa najmu została zawarta, czego również organ nie uczynił (analogicznie organ powinien zachować się w przypadku drugiego z wymogów, zobowiązując do wykazania spełnienia warunków przez skarżącego, będącego podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą). W świetle dokonanych rozważań nieuprawnione jest stanowisko organu, że w sprawie doszło do opóźnienia tylko w przekazaniu stronie informacji o nowym terminie załatwienia sprawy i prawie do wniesienia ponaglenia. Konstatując, w realiach niniejszej sprawy organ nie podejmował czynności wyjaśniających we właściwym czasie nakierowanych na koncentrację materiału dowodowego wystarczającego do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Z opisanego wyżej przebiegu zdarzeń wynika, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, co wyczerpuje znamiona przewlekłego prowadzenia postępowania (postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy). W okolicznościach niniejszej sprawy nie można też uznać, że nie doszło do przewlekłości z powodu wskazania przez organ terminu załatwienia sprawy zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi: § 1. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. § 2. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie organ pismem z dnia 20 lutego 2020 r. zawiadomił skarżącego w trybie art. 36 § 1 k.p.a., że termin do wydania decyzji w sprawie został przedłużony do dnia 31 lipca 2020 r. Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy przez organ nie może jednak w zaistniałej sytuacji skutkować uznaniem, że skoro termin ten jeszcze nie upłynął, to organ nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Wyznaczanie nowego terminu na podstawie omawianego przepisu nie ma służyć ochronie organu administracji przed stwierdzeniem przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, a powinno chronić interesy stron postępowania. Należy zaznaczyć, że Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z akt sprawy przedstawionych przez organ. Stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy, jak i z odpowiedzi na skargę wynika, że mimo złożenia wniosku przez skarżącego (w dniu 3 grudnia 2019 r.) nie doszło do jego rozpoznania. Także w momencie wyrokowania przez Sąd sprawa nie była rozstrzygnięta. Wojewoda do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie (24 kwietnia 2020 r.) nie poinformował Sądu o załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności (punkt pierwszy sentencji wyroku). Stosownie natomiast do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Rażący charakter przewlekłego prowadzenia postępowania oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w przypadku braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie to musi być nie tylko niezaprzeczalne, ale i znaczne. Organ mimo opieszałości podejmowanych czynności, ostatecznie dokonywał czynności wyjaśniających w sprawie, a nadto skierował do strony zawiadomienie w trybie art. 36 k.p.a. Sposobu więc działania organu w przedmiotowym postępowaniu nie sposób zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Na zakończenie można zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Podobnie, jak w przypadku oceny możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku, o których mowa w przepisie art. 149 § 1b p.p.s.a. Zarówno więc wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej czy orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku - nie jest obligatoryjne. Sąd nie uznał za zasadne i celowe wymierzenie grzywny, jak też przyznanie sumy pieniężnej. Okoliczności, w których organ dopuścił się przewlekłości, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (punkt trzeci sentencji wyroku).