III SAB/Gd 25/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. K. na bezczynność Burmistrza Miasta Pucka w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Burmistrz Miasta Pucka dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. zasądza od Burmistrza Miasta Pucka na rzecz skarżącej D. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2024 r. D. K. - w nawiązaniu do oświadczenia Burmistrza Miasta Pucka z dnia 11 stycznia 2024 r., złożonego na platformie internetowej Facebook - wystąpiła do Urzędu Miasta Pucka o udostępnienie informacji publicznej formułując następujące pytania: 1. Z jakich dokumentów (porozumienia) wynika, że inwestor D. Sp. z o.o. lub spółka powiązana z ww. spółką - zobowiązał się do wybudowania na działce nr [...] (przy ul. [...] w P.) promenady o szerokości 6 m, zejścia do wody, dostępu krawędzią klifu do Zatoki Puckiej, tężni, terenu rekreacyjnego od strony wody ? 2. Ponadto z jakiego dokumentu wynika, że teren ten będzie ogólnodostępny dla wszystkich i w jaki sposób będzie to egzekwowalne w przypadku niewywiązania się przez ww. podmiot z tego zobowiązania ? Wnioskodawczyni prosiła o udzielenie odpowiedzi w ciągu 14 dni na wskazany adres email. W dniu 30 stycznia 2024 r. Burmistrz Miasta Pucka wysłał na adres mailowy wnioskodawczyni informację, że z uwagi na nieobecność osoby merytorycznie odpowiedzialnej za zagadnienie, o które pytała wnioskodawczyni, odpowiedź nie może być udzielona w terminie 14 dni. Jednocześnie wskazał, że odpowiedź zostanie udzielona w terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od dnia złożenia wniosku. D. K. w dniu 31 stycznia 2023 r. wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Burmistrza Miasta Pucka w sprawie jej wniosku z dnia 16 stycznia 2024 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie: art. 13 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 i art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) - dalej jako: "u.d.i.p.", w zakresie w jakim przepisy te ustanawiają zasadę szybkości postępowania w sprawie o informację publiczną, poprzez bezzasadne przedłużenie terminu rozpatrywania sprawy; art. 13 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że przedłużenie terminu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną jest dopuszczalny wtedy, gdy organ planuje udostępnić przedmiotową informację, a także w zakresie, w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek uzasadnienia niemożności udostępnienia informacji w terminie, którego to obowiązku organ nie dopełnił, gdyż nieobecność jednego pracownika w Urzędzie Miasta Pucka - nie uzasadnia wydłużenia odpowiedzi na zadane pytania do 2 miesięcy; c) art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim organ nie wskazał konkretnej daty udostępnienia informacji, albowiem jak trafnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku V SAB/Wr 213/23 z dnia 14 września 2023 r. "W przypadku gdy podmiot zobowiązany nie może udzielić informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., powinien nie tylko powiadomić wnioskodawcę o uchybieniu terminu, ale również przedstawić wnioskodawcy przyczyny opóźnienie oraz termin, w jakim udostępni informacje poprzez wskazanie konkretnej daty, a nie stwierdzenie, że nastąpi to w terminie dwumiesięcznym. Przy czym wspomniane powiadomienie nie może być ogólnikowe". Tymczasem organ wskazał, iż załatwi sprawę w terminie do dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku, czym organ ewidentnie naruszył art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tymi zarzutami skarżąca wystąpiła o zobowiązanie Burmistrza Miasta Pucka do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz stwierdzenie bezczynności organu w wykonaniu wniosku. Ponadto wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że mieszka w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji jaka ma powstać na działce nr [...], to jest, zgodnie z oświadczeniem Burmistrza, promenady o szerokości 6 m, zejścia do wody, dostępu krawędzią klifu do Zatoki Puckiej, tężni, terenu rekreacyjnego od strony wody. Burmistrz twierdziła, że zostało zawarte z inwestorem porozumienie w tym zakresie, które jest "prawnie usankcjonowane". W ocenie skarżącej nie do końca jest to informacja zgodna z prawdą, dlatego jedyną możliwością weryfikacji tej informacji, jest złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej w tym zakresie. Niestety organ zwlekając i czekając do ostatniego dnia (czyli 14 dni) odpisał, że przedłuża termin na udzielenie odpowiedzi do 2 miesięcy. Takie działanie organu, którego rola sprowadzała się de facto do przekazania dokumentów, jeżeli istnieją lub udzielenia informacji, iż taki dokument nie istnieje, świadczy o intencjonalnym wykorzystaniu przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Tymczasem organ wiedząc, że toczy się postępowanie odwoławcze przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku w tej sprawie celowo i z premedytacją nie udziela informacji, czekając na rozstrzygnięcie SKO, bowiem w przypadku ewentualnego uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. działki, takie porozumienie stałoby się bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącej zwłoka w udzieleniu odpowiedzi nie jest podyktowana nieobecnością pracownika, a wyłącznie brakiem chęci udzielenia odpowiedzi na pytania. Skarżąca dodała, że kwestia wymienionej inwestycji budzi wiele kontrowersji i bulwersuje wielu mieszkańców z uwagi na "wyjątkowe traktowanie" inwestora przez Burmistrza Miasta Pucka, a w konsekwencji zezwolenie na wybudowanie trzech ogromnych apartamentowców, w których powstanie ponad 200 apartamentów, a same budynki mają mieć odpowiednio 5 oraz 6 pięter. Podkreśliła w końcu, że korelatem konstytucyjnego prawa do informacji jest obowiązek organu udostępniania informacji publicznej. Częścią tego obowiązku jest dyrektywa takiej organizacji pracy organu, która umożliwia spełnienie powyższego obowiązku. Z tego względu opóźnienie organu w realizacji wniosku ze względu na złą organizację pracy nie może być uznane za prawidłowe uzasadnienie wydłużenia terminu (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 82/18). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Pucka wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że odpowiedź na złożony przez skarżącą wniosek została wysłana w podstawowym terminie, tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku, wraz z wydłużeniem terminu na udostępnienie wnioskowanej informacji, zgodnie z brzmieniem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. posługuje się otwartą formułą "jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie", co pozwala na zindywidualizowanie zastosowania tej regulacji do okoliczności konkretnej sprawy. Dopuszczalne jest zatem wydłużenie 14-dniowego terminu w przypadku braku możliwości udzielenia informacji publicznej, przy czym organ jest zobligowany do powiadomienia wnioskodawcy, przed upływem tych 14 dni, o powodach opóźnienia oraz do wyznaczenia dodatkowego terminu udostępnienia informacji. Jednocześnie przepisy powoływanej ustawy nie wskazują, jakie powody opóźnienia są dopuszczalne, należy jednak uznać, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej. Ponadto przedłużenie terminu, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. może nastąpić nie tylko wówczas, gdy organ zamierza żądaną informację udostępnić, lecz również, gdy planuje odmówić jej udostępnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 698/22). Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Termin ten ma charakter instrukcyjny. Również 14-dniowy termin na udzielenie informacji publicznej ma charakter instrukcyjny. Jego upływ nie rodzi za sobą żadnych materialno-prawnych konsekwencji, a jedynie umożliwia wniesienie środków mających na celu zdyscyplinowanie podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznych, które pozostają w stanie bezczynności. Ponadto Burmistrz Miasta Pucka wskazał, że pismem z dnia 6 lutego 2024 r. udostępnił skarżącej żądane informacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest przez sądy administracyjne na podstawie kryterium legalności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga jest zasadna. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Niewątpliwie informacja o porozumieniu w sprawie wybudowania promenady wraz infrastrukturą jest informacją o sprawach publicznych. Nie budziło też wątpliwości, że Burmistrz Miasta Pucka, do którego skarżąca skierowała swoje pytania, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie, tj. udostępnienie żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ związany jest terminem 14 dni, jaki ustawodawca nakłada na niego przepisem art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w tym czasie, adresat wniosku zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku. Podkreślić należy, że Sąd nie podziela poglądu organu, że termin 14-dniowy, o jakim mowa w art. 13 ust.1 u.d.i.p., jest jedynie terminem instrukcyjnym. Poglądowi takiemu przeczy sformułowanie "bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku", a także wyraźne zobowiązanie podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej do powiadomienia wnioskodawcy w terminie 14 dni ( "w tym terminie") o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1. Ustawodawca wprowadził powyższe terminy w celu zmobilizowania podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji do podjęcia określonych działań, których brak uprawnia wnioskodawcę do dochodzenia swoich praw na drodze sądowej, poprzez wniesienie skargi na bezczynność organu. Z akt sprawy wynika, że wniosek skarżącej wpłynął do Urzędu Miasta Pucka w dniu 16 stycznia 2024 r., a zatem termin 14 dniowy upływał w dniu 30 stycznia 2024 r. W tym dniu organ poinformował skarżącą, że z uwagi na nieobecność pracownika nie może zostać udzielona odpowiedź na pytania, zostanie ona udzielona w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące. Już jednak w dniu 6 lutego 2024 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek w pełnym zakresie. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej po 14-dniowym terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Powyższe okoliczności sprawy nie są kwestionowane. Prezentowane przez organ stanowisko nie jest prawidłowe. Po pierwsze w okolicznościach sprawy podany przez organ powód przedłużenia terminu na udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącej nie może być uznany za usprawiedliwiony. Nieobecność pracownika urzędu merytorycznie odpowiedzialnego za wskazane zagadnienia (z pisma nie wynika o jakie stanowisko chodziło, czy pracownika zajmującego się współpracą z inwestorami, czy zajmującego się sprawami udzielania informacji publicznej, czy też pracownika o innym zakresie obowiązków), nie powinno uniemożliwiać udzielenia informacji publicznej. To rzeczą organu jest zapewnienie takiej organizacji pracy, aby mógł wywiązywać się ze swych ustawowych obowiązków. Tym bardziej, że jak słusznie zauważyła skarżąca odpowiedź na jej pytania sprowadzała się do udostępnienia kopi przedmiotowego porozumienia (co nastąpiło w dniu 6 lutego 2024 r.). Ponadto, mimo, że art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie precyzuje powodów, z których informacja publiczna może nie zostać udostępniona w terminie z ust. 1, to jednak w orzecznictwie sądowym wypracowano pogląd, że należy oceniać je indywidualnie na tle danej sprawy. O ile zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ może przedłużyć termin do rozpoznania wniosku do dwóch miesięcy, to z uprawnienia tego organ może skorzystać tylko wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do jego zakresu (np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy, lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy on informacji publicznej). Niedopuszczalne jest zaś stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. W ocenie Sądu organ naruszył zatem art. 13 ust. 2 u.d.i.p. bezzasadnie uchylając się od udostępnienia informacji publicznej i przedłużając termin na jej udostępnienie, co stanowiło "zbędną zwłokę" w rozumieniu przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Wobec stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej, przy czym w dacie orzekania żądana informacja została udostępniona, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Sąd uznał przy tym, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Przekroczenie 14-dniowego terminu przez organ nie było nadmierne, a organ udzielił już skarżącej odpowiedzi na jej wniosek. Powyższe okoliczności uzasadniały stwierdzenie przez Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie 2. sentencji wyroku, obejmujące zasądzone na rzecz skarżącej koszty poniesionego przez nią wpisu od skargi w kwocie 100 zł , wynikało z treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.