III SAB/Gd 27/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi M.O. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącego M.O. sumę pieniężną w wysokości 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M.O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SAB/Gd 27/21 UZASADNIENIE M.O. wystąpił z wnioskiem do Wojewody o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek wpłynął do organu w dniu 13 czerwca 2019r. W dniu 28 października 2019r. organ skierował do wnioskodawcy wezwanie do osobistego złożenia wniosku. W dniu 14 listopada 2019r. wnioskodawca złożył wniosek osobiście, składając także odciski linii papilarnych. W dniu 4 maja 2020r. Wojewoda zwrócił się do organów Policji, Straży Granicznej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w trybie art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 35 ) o udzielenie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Polski stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa Państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 5 maja 2020r. wystosowano do wnioskodawcy pismo informujące go o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 10 września 2020r. W dniu 16 lipca 2020r. wezwano skarżącego do nadesłania dokumentów potwierdzających jego ubezpieczenie zdrowotne. Dokumenty te zostały złożone w dniu 31 lipca 2020r. W dniu 24 lipca 2020r. wpłynęło do organu ponaglenie wnioskodawcy, w którym, powołując się na art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2020 r. poz. 256, dalej powoływanej jako: "k.p.a.") wskazał on na to, że organ przewlekle prowadzi postępowanie. Postanowieniem z dnia 12 października 2020r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin rozpoznania sprawy do dnia 27 stycznia 2021 r. Stwierdził także, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 5 listopada 2020r. wezwano skarżącego do uzupełnienia opłaty skarbowej. Opłata ta została uiszczona w dniu 20 listopada 2020r. Pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 16 lutego 2021 r. M.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody, wnosząc, by Sąd: 1) na podstawie art. 149§1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i niezałatwienia sprawy w terminie; 2) na podstawie art. 149§1a p.p.s.a stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) na podstawie art. 149§1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie w ciągu 7 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy; 4) na podstawie art. 149§2 p.p.s.a. przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154§6 p.p.s.a. 5) zasądził koszty postępowania od organu na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od złożenia wniosku upłynęło ponad 17 miesięcy, a tak znaczne przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie znajduje usprawiedliwienia w okolicznościach sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że materiał dowodowy złożony z wnioskiem nie był kompletny, o czym pełnomocnik skarżącego został powiadomiony. Nierealnym jest oczekiwanie przez stronę, że sprawa zostanie załatwiona w terminie 45 dni, skoro nadal nie upłynął termin do udzielenia przez organy odpowiedzi na zapytania wniesione w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 2 lutego 2021 r. Wojewoda wydał decyzję o udzieleniu M.O. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 14 października 2022r. w celu wykonywania pracy. Decyzję tę doręczono skarżącemu w dniu 26 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący zarzuca Wojewodzie bezczynność w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy k.p.a. definiują w art. 37 § 1 pkt 1 bezczynność jako niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Skarga na bezczynność stanowi zatem środek prawny mający na celu ochronę praw jednostki poprzez przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidację stanu opieszałości występującą po stronie tego organu. W związku z tym w sprawach, w których przedmiotem badania sądu administracyjnego jest bezczynność organu, sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 35) nie określają terminu w jakim powinna zostać wydana decyzja o zezwoleniu na pobyt czasowy cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem należy odwołać się w tym zakresie do przepisów k.p.a., mając jednakże na uwadze treść przepisów art. 109 ust. 1-3 ustawy o cudzoziemcach, które przewidują zwrócenie się do określonych organów o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy te przekazują stosowną informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. Termin ten może być przedłużony do 60 dni w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w ustawowych terminach uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Stosownie zaś do art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1); niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2); załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Zgodnie z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wskazane przepisy są konsekwencją przyjęcia w k.p.a. szeregu zasad mających wyrównywać relacje między organem a stronami postępowania. Wśród zasad tych istotne znaczenie ma zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. Postępowanie w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy wszczęte zostało w dniu 13 czerwca 2019 r. (data wpływu wniosku do organu). Pierwszą czynnością organu znajdującą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych było wezwanie w dniu 28 października 2019r. do złożenia osobistego wniosku (połączonego ze złożeniem odcisków linii papilarnych). Tej prostej, podstawowej czynności dokonano zatem po upływie ponad 4 miesięcy od wpłynięcia wniosku. Dopiero po kolejnych 6 miesiącach organ wystąpił w trybie art. 109 ustawy o cudzoziemcach do właściwych organów o udzielenie wymaganych informacji. Po kolejnych 2 miesiącach wezwano skarżącego do złożenia kolejnych dokumentów (dotyczących ubezpieczenia zdrowotnego). Decyzję wydano po kolejnych ponad 6 miesiącach, podczas których organ administracji wezwał jedynie o uzupełnienie opłaty skarbowej. Należy podkreślić, że skarżący niezwłocznie wykonywał wszelkie zobowiązania organu i nie można mu przypisać w żadnej mierze przyczynienia się do długotrwałości postępowania. Zdaniem Sądu powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie na pozostawanie przez organ w bezczynności w dacie wniesienia skargi do Sądu. Fakt poinformowania pełnomocnika strony skarżącej o przedłużeniu terminu do wydania decyzji nie mógł mieć znaczenia w sprawie, skoro czynności tej dokonano długo po upływie terminu, w którym sprawa mogła i powinna być załatwiona. W tym miejscu wskazać należy, że w dniu 2 lutego 2021 r. Wojewoda wydał decyzję o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy. Dlatego też bezprzedmiotowym byłoby uwzględnienie skargi poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym czasie. Zasadne okazało się natomiast stwierdzenie na podstawie art. 149§1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności. Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art.149§ 1a p.p.s.a. Uwzględnić należało, że przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, bierze się pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całość okoliczności sprawy. Istotna jest także skala przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13). Zdaniem Sądu taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, gdyż ani trudności kadrowe organu, ani pandemia COVID 19 nie uzasadniają podejmowania poszczególnych czynności w sprawie w odstępach wielomiesięcznych, co skutkowało załatwieniem sprawy po upływie dopiero 19 miesięcy od daty złożenia wniosku. Skarżący składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej miał prawo oczekiwać, że wniosek ten zostanie załatwiony w racjonalnym terminie i swe życiowe plany oprzeć na takim oczekiwaniu. Bezprawne i nieuzasadnione przedłużenie postępowania przez organ administracji czyni zasadnym przyznanie skarżącemu z tego tytułu sumy pieniężnej na podstawie art.149§2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę obejmującą wpis sądowy od skargi oraz koszty zastępstwa procesowego. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.