III SAB/Gd 27/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor WSA Maja Pietrasik (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu 8 grudnia 2023 r. P G. K. (dalej jako "strona", "wnioskodawca" lub "skarżący") złożył do Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: 1/"zarządzenia Dyrektora Generalnego SW z dnia 03.01.2018 nr 1/2018 w sprawie służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych SW zarządzeń mogących wystąpić w służbie więziennej oraz sposobu ich wyjaśniania i dokumentowania", 2/"zarządzenia Dyrektora ZK Czarne z dnia 24.02.2022 nr 28/2022 w sprawie wykorzystania środków ochrony osobistej i wzajemnego ubezpieczania się funkcjonariuszy SW i pracowników w trakcie wykonywania zadań służbowych", 3/"zarządzenia Dyrektora ZK Czarne nr 100/22 w sprawie uznania przedmiotów za niedozwolone", 4/"zarządzenia Dyrektora Generalnego SW z dnia 17.04.2019 nr 22/19 w sprawie gospodarki żywieniowej w jednostkach organizacyjnych SW", 5/"zarządzenia Dyrektora ZK Czarne, które zostało znowelizowane w roku 2023 w sprawie prewencyjnego używania środków przymusu bezpośrednio w postaci kajdanek zakładanych na ręce wobec osób pozbawionych wolności w ZK Czarne". Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem zapoznając się z treścią wniosku, uznał iż wnioskowane w nim informacje wskazane w punktach, 1, 2, 3, i 5 wniosku stanowią informację publiczną o charakterze przetworzonym. W konsekwencji pismem z dnia 22 grudnia 2023 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, że za udostępnieniem ww. informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. W zakresie punktu 4 wniosku wskazano, że zarządzenie dotyczące gospodarki żywieniowej jest dostępne na stronie BIP G. K. otrzymał pismo organu z dnia 22 grudnia 2023 r. w dniu 28 grudnia 2023 r. W dniu 11 stycznia 2024 r. (data stempla pocztowego) G. K. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 8 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu skargi zakwestionował stanowisko organu, aby żądana informacja miała charakter informacji przetworzonej, wobec czego powinna być mu udostępniona. Skarżący wniósł o 1) zobowiązanie organu do udostępnienia mu informacji zawartej w punktach 1, 2, 3, i 5 wniosku 2) stwierdzenie, że informacje mają walor informacji publicznej i że w sprawie wystąpiła bezczynność organu 3) zasądzenie zwrotów kosztów postępowania sądowego (skarżący został następnie zwolniony z kosztów sądowych i ustanowiono dla niego pełnomocnika z urzędu), 4) zasądzenie na rzecz skarżącego i wymierzenie organowi grzywny w kwocie 500 zł. W odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 7 lutego 2024 r. organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że wnioskodawca został pouczony w piśmie, które otrzymał w dniu 28 grudnia 2023 r, że brak wykazania interesu publicznego będzie skutkował wydaniem decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Pomimo tego wnioskodawca do dnia wydania przez organ odpowiedzi na skargę nie wykazał interesu publicznego, wobec czego organ wyda decyzję, o której mowa wyżej. W piśmie z dnia 23 lutego 2024 r. Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem wskazał następnie, że z uwagi na fakt, że skarżący nie odpowiedział na pismo organu dotyczące wykazania szczególnie uzasadnionego interesu w udzielaniu informacji publicznej, organ wydał decyzję odmawiającą udostępnienia przedmiotowej informacji. W załączeniu nadesłano do Sądu kopię decyzji Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem nr D/P.0143.89.2024.MG z dnia 20 lutego 2024 r. o odmowie udostępnienia G. K. informacji wnioskowanej w dniu 8 grudnia 2023 r. z uwagi na brak wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, wydaną na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r, poz. 773 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność Dyrektorowi Zakładu Karnego w Czarnem w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2023 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie wnioskodawcy wymienionych we wniosku zarządzeń. Złożenie przez indywidualnie oznaczony podmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej, inicjuje sprawę administracyjną, której zakończenie podlega kontroli sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem należy do kręgu podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zobowiązanych do udostępnienia - na warunkach określonych tą ustawą - informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1683 ze zm. – dalej jako "u.s.w.") Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.). W zakresie przedmiotowym Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem nie kwestionuje też, że informacja, o którą wystąpił we wniosku z dnia 8 grudnia 2023 r. skarżący ma charakter informacji publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, a więc w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Na uwadze mieć w tym kontekście należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej zasadniczo rozpatruje się poprzez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna), przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Uznając, że w sprawie zachodzi drugi z wymienionych wypadków, w piśmie z dnia 22 grudnia 2023 r., organ skierował do skarżącego wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego i następnie, wobec braku odpowiedzi na to wezwanie, wydał w dniu 20 lutego 2024 r. przewidzianą przepisem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję nr D/P.0143.89.2024.MG o odmowie udostępnienia informacji. Skarżący nie wykazał bowiem, że posiada szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu mu informacji przetworzonej. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność sąd administracyjny nie może oceniać, czy żądane informacje miały rzeczywiście charakter informacji publicznej przetworzonej. Przedmiotem takiego postępowania może być jedynie ocena, czy organ pozostawał w stanie zaskarżalnej bezczynności. Ocena prawna co do charakteru informacji publicznej jako informacji przetworzonej i spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki jej uzyskania w postaci wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego oraz tego, czy organ właściwie uzasadnił przesłanki i okoliczności przetworzenia (charakter i źródła informacji, nakład pracy związany jej przygotowaniem, itd.) może ewentualnie stanowić przedmiot postępowania wszczętego skargą na decyzję wydaną po wyczerpaniu trybu kontroli instancyjnej. Organ administracji pozostaje w bezczynności w przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym bądź w przepisach k.p.a., bądź w przepisach szczególnych, m.in. określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, bądź przypadku niepodjęcia innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy w zakreślonym przepisami procesowymi terminie, dokonał powyższych działań. Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegało zatem jedynie to, czy informacja co do której organ nie kwestionuje, że jest informacją publiczną została udostępniona, a jeżeli nie, to czy została wydana decyzja odmowna. Dla oceny, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności konieczne jest zatem ustalenie jakie czynności podjął organ i w jakim terminie. Ponieważ organ po wniesieniu skargi wydał w dniu 20 lutego 2024 r. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, przyjąć należy, że dokonał rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 8 grudnia 2023 r. Tym samym brak jest po stronie Sądu podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego. Skarżącego nie zawiadomiono jednak o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, który na gruncie przepisów u.d.i.p. mógłby być ewentualnie przedłużony maksymalnie o 2 miesiące, licząc od dnia złożenia wniosku, a więc do dnia 8 lutego 2024 r. W konsekwencji, wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a. nastąpiło z opóźnieniem, co stanowi o zaistnieniu bezczynności organu w okresie poprzedzającym wydanie tej decyzji w dniu 20 lutego 2024 r. Sąd uwzględnił, że organ podjął w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku ( to jest w dniu 22 grudnia 2023 r.) czynności zmierzające do rozpoznania wniosku. W tym bowiem dniu wystosował do skarżącego pismo informujące, że żądana we wniosku z dnia 8 grudnia 2023 r. informacja ma charakter przetworzony. Wobec czego wezwał stronę do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Wystosowana do skarżącego pismem z dnia 22 grudnia 2024 r. informacja nie stanowi przedłużenia terminu załatwienia sprawy w rozumieniu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Ponieważ wezwanie wraz z pouczeniem o skutkach niewykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego skarżący otrzymał w dniu 28 grudnia 2023 r., zakreślony mu przez organ termin upływał w dniu 11 stycznia 2024 r. Przyjąć należy, że po bezskutecznym upływie tego terminu organ był zobowiązany podjąć czynności w sprawie, to jest wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji w obowiązującym na gruncie u.d.i.p. terminie 14 dni na rozpoznanie wniosku. Decyzja powinna być zatem wydana do dnia 25 stycznia 2024 r. Termin ten nie został dochowany ponieważ decyzję wydano w dniu 20 lutego 2024 r. Sąd stoi na stanowisku, że w przypadku odmowy udostępnienia informacji w drodze decyzji administracyjnej nie mają zastosowanie ogólne przepisy dotyczące załatwienia spraw wynikające z k.p.a. Gdyby przyjąć zastosowanie w przypadku odmowy udostępnienia ogólnych terminów z k.p.a. na załatwienie sprawy, organ z jednej strony pozostawałby bowiem w bezczynności nie załatwiając wniosku w przewidzianym ustawą u.d.i.p. terminie, z a drugiej nie pozostawałby w bezczynności ponieważ biegłby termin do wydania decyzji odmownej. Taką sytuację trudno byłoby przyjąć za zgodną z zamierzeniem racjonalnego ustawodawcy. Jedynie na marginesie zatem Sąd wskazuje, że wydanie decyzji w dniu 20 lutego 2024 r. nastąpiło także po upływie ogólnego terminu jednego miesiąca wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. Nie można też bowiem przyjąć, aby przedmiotowa sprawa była szczególnie skomplikowaną. Skarżący w ogólnie nie wypowiedział się bowiem w kwestii wykazania szczególnie uzasadnionego interesu publicznego, kwestionując, aby w ogóle musiał dokonać tej czynności. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, wydanie decyzji w sprawie mogło nastąpić niezwłocznie po upływie zakreślonego przez organ terminu na wykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. Z tych względów Sąd na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku). Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyroki: NSA: z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14; z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15 oraz z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Dla uznania, że bezczynność organu oraz przewlekłość w prowadzeniu przezeń postępowania miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 311/17). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. W oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził zatem, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (o czym orzeczono jak w punkcie 2 sentencji wyroku). Z akt wynika, że w przedmiotowej sprawie nie można mówić o lekceważeniu wniosku strony przez organ. W wyniku złożonego przez stronę wniosku organ podjął czynności w sprawie zmierzające do załatwienia wniosku oraz wydał decyzję administracyjną. Przekroczenie terminu rozpoznania wniosku w tej konkretnej sprawie wynoszące kilka dni, również nie stanowi, zdaniem Sądu, okresu czasu, który można uznać za rażący. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłość postepowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazany przepis wyposaża Sąd w dodatkowe środki, które mają zapobiegać dalszej przewlekłości postępowania. Podkreślić przy tym należy, że ani zasądzenie grzywny, ani przyznanie stronie sumy pieniężnej nie są bezpośrednimi konsekwencjami stwierdzenia bezczynności lecz oba stanowią dyskrecjonalne uprawnienia Sądu. Są to bowiem dodatkowe środki stosowane przez Sąd przede wszystkim w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Ponieważ Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, realia tej konkretnej sprawy, w ocenie Sądu, nie uzasadniały zastosowania środków w postaci wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. W tym zakresie Sąd wziął pod uwagę, że na dzień wyrokowania wniosek skarżącego z dnia 8 grudnia 2022 r. został już rozpoznany przez organ przez wydanie decyzji w dniu 20 lutego 2024 r. Mając na uwadze powyższe, w pozostałym zakresie, to jest dotyczącym wymierzenia grzywny oraz zasadzenia sumy pienieżnej, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (o czym orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).