III SAB/Gd 276/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus /spr./, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. Spółka z o.o. z siedzibą w W. Oddział w G. na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej M. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Oddział w G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. W dniu 13 czerwca 2024 r. M. Spółka z o.o. z siedzibą w W. Oddział w G. ( dalej jako ,,Skarżąca’’, ,,Spółka’’ ) wystąpiła z wnioskiem do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca M. E. F. – obywatela Indonezji. 2. W dniu 5 września 2024 r. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pracę. W złożonej skardze Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego zarzuciła organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), powoływanej dalej jako "k.p.a.", polegające na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Wojewody Pomorskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prace złożyła w dniu 24 czerwca 2024 r. Zdaniem Skarżącej co prawda wniosek nie zawierał wszystkich dokumentów koniecznych do wydana rozstrzygnięcia w sprawie, jednak wszczęcie postępowania następuje także w wyniku złożenia wniosku niekompletnego. Skarżąca przytoczyła definicję bezczynności i przewlekłości postępowania w rozumieniu prawa administracyjnego oraz przedstawiła przebieg postępowania w sprawie. W ocenie Skarżącej organ pozostaje w bezczynności, gdyż - mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie w sposób zgodny z prawem. W ocenie Skarżącej, przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych twierdzeń o brakach kadrowych. Długie oczekiwanie przez stronę na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej narusza reguły demokratycznego państwa prawa i potwierdza rażące naruszenie prawa. Zasadne jest tym samym przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, które jest swoistym zadośćuczynieniem za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymierzona kara powinna natomiast uzmysłowić organowi powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy. 3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego wniósł o; oddalenie wniosku Skarżącej w zakresie przyznania sumy pieniężnej oraz ukarania organu grzywną, przyznanie Skarżącej zwrotu kosztów według norm przepisanych wraz z kosztami zastępstwa procesowego w jednokrotnej wysokości. Organ przyznał, że dopuścił się w sprawie bezczynności, jednak nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem opóźnienie w wydaniu decyzji na dzień wniesienia skargi, zdaniem organu, wynosiło 25 dni, a nie jak wskazywała skarżąca wielokrotność terminu przewidzianego na wydanie rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, że nie doszło do zaniechania rozpoznania wniosku w terminie z uwagi na wadliwe działanie pracownika organu, lecz z uwagi na problem systemowy, którego organ nie jest w stanie obecnie rozwiązać. 4.1. Pełnomocnik Skarżącej w piśmie z dnia 21 października 2024 r. oświadczył, że w przypadku wydania decyzji przez organ popiera skargę i cofa wniosek o zobowiązane organu do wydania decyzji. 4.2. Pełnomocnik organu w dniu 5 listopada 2025 r. nadesłał decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 18 października 2024 r. nr SO-XI.8671.8897.2024.AL w przedmiocie udzielenia M. E. F. zezwolenia na pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: 5.1. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art.149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei art. 149 § 1b p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Stosownie zaś do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. 5.2. Na wstępie należy zauważyć, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie wymagało wcześniejszego złożenia ponaglenia zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., bowiem przepis szczególny, to jest art. 10a pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 475 ze zm.) stanowi, że art. 37 k.p.a. nie stosuje się w sprawach wydania zezwolenia na pracę, o którym mowa w art. 88a-88m. Ustawodawca przesądził zatem, że wcześniejsze złożenie ponaglenia nie jest warunkiem wniesienia skargi na bezczynność organu w sprawie wydania zezwolenia na pracę cudzoziemca. Przechodząc do kwestii zasadniczej, należy zaznaczyć, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art.37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość obejmuje przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania. Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że "z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Należy podkreślić, że organ jedynie w dniu 8 października 2024 r. wystosował do strony wezwanie do uzupełnienia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma braków formalnych wniosku o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca. Z akt sprawy nie wynika, by organ wykonywał jakiekolwiek dodatkowe, nadzwyczajne czynności, mogące być uznane za pozornie tylko prowadzące do załatwienia sprawy, co czyniłoby zasadnym zarzut przewlekłości. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady szybkości postępowania, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody Pomorskiego wniosek, który wpłynął w dniu 13 czerwca 2024 r. nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przy przyjęciu terminu dwumiesięcznego - wydłużonego na podstawie art. 35 § 3 k.p.a. Analiza akt potwierdza, że po otrzymaniu wniosku organ podjął pierwszą czynność w sprawie po upływie ponad 3 miesięcy ( wezwanie do strony z dnia 8 października 2024 r.) - już po wpłynięciu do organu skargi do sądu administracyjnego w dniu 5 września 2024 r. Decyzja rozstrzygająca wniosek skarżącej spółki została wydana dopiero w dniu 18 października 2024 r. Powyższe dowodzi, że skarga na bezczynność organu w sprawie z wniosku strony skarżącej o wydanie decyzji zezwalającej na pracę cudzoziemca okazała się uzasadniona. Wojewoda pozostawał bezczynny aż do dnia 18 października 2024 r. naruszając terminy określone w art. 12, art. 35 § 1-3 oraz art. 36 k.p.a. Z uwagi na fakt, że organ w dniu 18 października 2024 r., czyli przed posiedzeniem Sądu, na którym rozpoznano niniejszą sprawę wydał decyzję o wydaniu wnioskowanego przez skarżącą spółkę zezwolenia na pracę cudzoziemca, Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności (art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność nie była rażąca biorąc pod uwagę czasową skalę przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. W świetle znanych sądowi terminów załatwiania innych spraw przez ten sam organ nie sposób przyjąć, że Wojewoda działał w tej konkretnej sprawie w sposób celowy, rażąco opieszały czy nacechowany złą wolą. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, cechujący się pewnymi dodatkowymi cechami w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Podkreśla się także, że dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. 5.4. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1 sentencji wyroku). Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na tle redakcji art. 149 § 2 p.p.s.a. trzeba zauważyć, że stwierdzenie bezczynności organu, samo w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną, obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej kwestii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka zależy całkowicie od oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając kompensacyjną funkcję środka, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., w postaci przyznania skarżącej sumy pieniężnej od organu, czyli zrekompensowania uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu, w kontekście brzmienia powołanego przepisu pozwalającego sądowi na pełną dyskrecjonalność w tej sferze, nie może budzić wątpliwości, że strona skarżąca powinna uzasadnić swoje żądanie w tej materii. Ustawodawca sądowi orzekającemu pozostawił ocenę czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność wymierzenia grzywny lub przyznania od organu sumy pieniężnej. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd nie znalazł podstaw do przyznania skarżącej żądanej przez nią sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Uzasadnienie żądania należy uznać za bardzo ogólnikowe, a przeciwko zastosowaniu powyższego środka przemawia przedstawiona powyżej ocena co do braku rażącego naruszenia prawa przez organ. Podobnie Sąd ocenił, jako niezasadny, wniosek strony skarżącej o wymierzenie organowi grzywny. W tym zakresie zatem Sąd uznał żądanie skargi za niezasadne i oddalił ją w powyższej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika - radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz. U. z 2023r., poz. 1935 ze zm.). Sąd nie znalazł natomiast podstaw do zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, albowiem nie przemawiają za tym powtarzalny w istocie charakter sprawy i nakład pracy pełnomocnika skarżącej, który oceniać należy z perspektywy znacznej ilości skarg wnoszonych do tutejszego sądu na tle bardzo podobnych stanów faktycznych.