III SAB/Gd 29/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor sądowy WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" z siedzibą w P. na bezczynność Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w M. Spółki z o.o.z siedzibą w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1.zobowiązuje Zakład Wodociągów i Kanalizacji w M. Spółki z o.o. z siedzibą w M.do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia "A" z siedzibą w P. z dnia 8 grudnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w M. Spółki z o.o. z siedzibą w M. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w M. Spółki z o.o. z siedzibą w M. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "A" z siedzibą w P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. III SAB/Gd 29/26 UZASADNIENIE Stowarzyszenie "A" z siedzibą w P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w M. Sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako ZWiK sp. z o.o.) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci faktury przekazania odpadów nr [...] wystawionej przez ten Zakład. W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej, nałożenie grzywny na Prezesa Zarządu ZWiK sp. z o.o., o przyznanie od Prezesa Zarządu ZWiK sp. z o.o. na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "P.p.s.a.") oraz o zasądzenie na rzecz Stowarzyszenia "A" kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w M. Sp. z o.o. jest jednostką organizacyjną Gminy [...]. Wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem tej gminy więc na podstawie art. 4, ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2022 r. poz. 902 dalej: "u.d.i.p.") zobowiązany jest do udzielania informacji publicznej. W dniu 8 grudnia 2025 r. Stowarzyszenie "A" złożyło do ZWiK sp. z o.o. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kopii faktury [...] i innych dokumentów potwierdzających odbiór odpadów (za okres 2024r i 2025r) z firmy "B". Pismem z dnia 17 grudnia 2025 r. Prezes Zarządu ZWiK sp. z o.o. poinformował Stowarzyszenie, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Faktura jest dokumentem księgowym, wystawionym w ramach stosunku cywilnoprawnego pomiędzy spółką a osobą prowadzącą działalność gospodarczą. Nie dokumentuje ona wykonywania zadań publicznych, ani gospodarowania mieniem publicznym w sposób podlegający ujawnianiu na podstawie u.d.i.p.. W związku z powyższym, Spółka nie jest zobowiązana do jej udostępnienia w trybie przewidzianym dla informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia wnioskowane dokumenty niewątpliwie stanowią część akt sprawy dotyczącej wyników kontroli z tego powodu jest objęty przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo sprawa jest związana z gospodarowaniem odpadami, a więc dokumenty stanowią informację publiczną Odmowa udostępnienia informacji publicznej musi zawsze przyjąć formę decyzji administracyjnej. Pismo Prezesa Zarządu ZWiK sp. z o.o. nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Zakład Wodociągów i Kanalizacji w [...] sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że faktura oraz dokumenty potwierdzające odbiór odpadów nie są dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. W sytuacji, gdy żądana faktura i inne dokumenty nie są dokumentami urzędowymi i nie będąc informacją publiczną nie podlegają udostępnieniu na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej, nie było podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt p.p.s.a. , kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (zob. w tej materii wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 1975/18). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), czy też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).Na gruncie u.d.i.p o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Zakład Wodociągów i Kanalizacji w M. Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązywanym do udzielania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Spółka ta należy w pełni do Gminy [...], która jest jej jedynym wspólnikiem i wykonuje za tę gminę należące do niej zadania publiczne, gospodarując również mieniem gminnym. Z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. wynika natomiast, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również m.in. osoby prawne jednostki samorządu terytorialnego i ich organy. Oznacza to, że spółkę ZWiK sp.z o.o., jako spółkę komunalną realizującą zadania publiczne w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, odprowadzania ścieków komunalnych oraz gospodarki odpadami na terenie Gminy [...] należy zaliczyć do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie ma również wątpliwości, że informacja, o której udostępnienie wystąpiło skarżące Stowarzyszenie stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym w tym o: dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c (w tym jednostek samorządu terytorialnego) mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Faktura wystawiona przez spółkę z tytułu wykonanej przez spółkę usługi odbioru odpadów stanowi dokument obrazujący czynności wpływające na majątek publiczny w rozumieniu w/w przepisów. Wynikać z niej bowiem powinna wysokość wynagrodzenia za usługi wykonane przez spółkę komunalną w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Zatem określona we wniosku dostępowym faktura odnosi się wprost do pojęcia "dochodu spółki handlowej" o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Na gruncie obowiązujących przepisów u.d.i.p. nie da się obronić poglądu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, jakoby tylko dokumenty urzędowe podlegać miały udostępnieniu jako nośniki informacji publicznej. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja publiczna nie może zostać udostępniona, bądź też że postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zatem rzeczą spółki, będącej podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej będzie rozpoznanie wniosku dostępowego złożonego przez skarżące stowarzyszenie przy zaakceptowaniu, że określona we wniosku faktura stanowi dokument, będący nośnikiem informacji publicznej. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 wyroku. Oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa należy dokonywać, mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie się spółki .wynikało z niewłaściwej interpretacji obowiązków wynikających z u.d.i.p. i nie nosiło znamion złej woli podmiotu zobowiązanego. Z tych też względów sąd uznał za niezasadne żądanie skarżącego Stowarzyszenia co do wymierzenia spółce grzywny i przyznania skarżącemu stowarzyszeniu sumy pieniężnej. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od na rzecz skarżącego kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniesionej skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).