III SAB/Gd 311/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie podpisania umowy na dofinansowanie funkcjonowania miejsc opieki w żłobku postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej A. spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. A. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu w przedmiocie podpisania umowy na dofinansowanie funkcjonowania miejsc opieki w żłobku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca w dniu 20 lutego 2026 r. wysłała do organu dokumentację potrzebną do podpisania umowy na funkcjonowanie miejsc opieki w żłobku na podstawie paragrafu 1 pkt 7 umowy nr [...] z dnia 18.03.2025 roku i zgodnie z punktem 8.1.8. Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat Aktywny Maluch 2022–2029. Zgodnie z regulacjami programu umowa na funkcjonowanie miejsc opieki w żłobku jest zawierana w terminie umożliwiającym płynne przekazywanie środków na funkcjonowanie po zakończeniu zadania polegającego na tworzeniu miejsc opieki. W dniu 23 marca 2026 roku skarżąca ponagliła organ o zawarcie umowy. Pomorski Urząd Wojewódzki odpowiedział na ponaglenie pismem wskazującym, że w toku weryfikacji dokumentów do umowy stwierdzono nieprawidłowości. Zdaniem strony skarżącej żadne wymienione w piśmie "nieprawidłowości" nie mają wpływu na podpisanie umowy na dofinansowanie funkcjonowania miejsc. Wskazane przez Pomorski Urząd Wojewódzki "nieprawidłowości" nie dotyczą złożonych dokumentów, ani okresu jakiego ma dotyczyć umowa na funkcjonowanie miejsc. W dniu 03.04.2026 wysłano pismo do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego z odpowiedzią na pismo. Do chwili sporządzenia skargi brak informacji o terminie podpisania umowy o dofinansowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143) - dalej jako: "p.p.s.a." jako skargi dotyczącej sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie, w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, wniósł o oddalenie skargi na podstawie art.151 p.p.s.a. w zw. pkt. 8.1.8 i 5.4.3 Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022–2029 w przyjętego na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 798 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżenie bezczynności organu jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności. Spełnienie tych przesłanek czyni skargę zasadną, jeśli w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania, organ pozostaje w bezczynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony. Przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poddaje kontroli sądowej jedynie bezczynność w odniesieniu do decyzji i postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej, dla których właściwy jest tryb postępowania administracyjnego i określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 tp.p.s.a.. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, która podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, lecz ze sprawą załatwianą w drodze umowy. Dodatkowo nie został wyznaczony żaden termin na dokonanie czynności dwustronnej przez organ i skarżącą spółką, tj. zawarcie umowy na funkcjonowanie. Termin taki nie wynika z ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz 798 z późn. zm., dalej jako: "ustawa"), ani z treści Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022–2029, ani też z żadnego innego przepisu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2004 r. (OSK 547/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 51) "w sytuacji gdy skarga na bezczynność została wniesiona w sprawie, (...) która nie podlega załatwieniu w drodze administracyjnej, lecz w drodze umowy, właściwe jest orzeczenie przez sąd administracyjny o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej". Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna, organ nie pozostawał w bezczynności w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje co do zasady orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie nadto z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Oznacza to, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy p.p.s.a. oraz ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie podpisania umowy na dofinansowanie funkcjonowania miejsc opieki w żłobku. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje zgodnie z art. 3 §2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. rozstrzyganie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie przez nie postępowania w przypadkach określonych w pkt art. 3 §2 pkt 1-4 (przypadki te są następujące: wydanie decyzji administracyjnych; wydanie postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; wydanie postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; dokonanie innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a) a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że skarżącą spółkę wiązała z Wojewodą Pomorskim umowa nr [...] z dnia 18 marca 2025 r. o dofinansowanie zadania w ramach Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat Aktywny Maluch 2022–2029 (...) na mocy której Wojewoda zobowiązał się przekazać dofinansowanie z przeznaczeniem na realizację zadania pn. "Utworzenie 19 nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w ramach nowej instytucji – A.. Powyższa umowa w §1 ust. 7 przewidywała zawarcie dodatkowej umowy na dofinansowanie funkcjonowania nowych miejsc opieki. Wniesiona przez skarżącą spółkę skarga dotyczy zawarcia tej właśnie umowy. W §18 ust. 8 umowy wskazano, że ewentualne spory wynikłe na tle realizacji umowy rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Wojewody. Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron zaliczane są do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 468), o ile odrębne przepisy nie przewidują właściwości sądów administracyjnych. Zawarcie umowy na "dofinansowanie funkcjonowania miejsc opieki w żłobkach" nie jest czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Roszczenie strony skarżącej o zawarcie tej umowy nie wynika bowiem wprost z przepisów prawa, lecz z zobowiązania zawartego w §1 ust. 7 powołanej wyżej umowy z dnia 18 marca 2025 r. i wiąże się z dopełnieniem określonych obowiązków przez stronę umowy. Zatem zawarcie umowy o dofinansowanie "funkcjonowania" nowych miejsc opieki stanowić ma wykonanie umowy podstawowej z dnia 18 marca 2025r. o dofinansowanie "utworzenia" nowych miejsc opieki. Spójne z cywilnoprawnym charakterem zobowiązań stron wynikających z umowy z dnia 18 marca 2025r. o dofinansowanie "utworzenia" nowych miejsc opieki pozostaje powierzenie w §18 ust. 8 umowy kompetencji sądów powszechnych rozstrzygania sporów związanych z realizacją umowy. Jednym z elementów realizacji tej umowy jest bowiem zawarcie umowy o dofinansowanie "funkcjonowania" nowych miejsc opieki. Mając zatem na uwadze cywilnoprawny charakter działań Wojewody Pomorskiego jako strony umowy nr [...] z dnia 18 marca 2025 r. wskazać należy, że podejmowane przez organ w tej sprawie działania nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej wynikającymi z przepisów prawa. Przyjąć należało zatem, że sprawa nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, gdyż jej przedmiot nie należy do przedmiotów zaskarżenia wymienionych w art. 3 §2 p.p.s.a., ani w przepisach szczególnych. Ocena powyższa nie pozbawia strony prawa do sądu, gwarantowanego przez art.45 Konstytucji RP, gdyż cywilnoprawny charakter sprawy determinuje prawo skarżącej spółki do poszukiwania ochrony w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. nakazuje sądowi odrzucenie skargi jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie sprawy Sąd postanowił jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego przez skarżącą spółkę wpisu sądowego od skargi w pkt 2 postanowienia opiera się o przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec odrzucenia skargi.