III SAB/Gd 33/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie prawa do urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji; 2. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 1 czerwca 2018 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga M. K. (dalej jako - "skarżąca") na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie prawa do urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia. W uzasadnieniu skargi, powołując się na złożone ponaglenie, skarżąca zarzuciła organowi bezczynność, względnie przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczeń o treści ustalonej przez organ. Domagała się: zobowiązania organu do rozpatrzenia i załatwienia zgodnie z prawem jej podania; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, względnie przewlekle prowadził postępowanie; orzeczenie, że organ zobowiązany jest z mocy norm prawa posiadających zastosowanie w sprawach o ustalenie i o świadectwo prawdy ustalić treść zaświadczeń; a ponadto przyznania kwoty pieniężnej w wysokości uznanej przez sąd jako rekompensatę za utrudnianie uzyskania zaświadczenia i jego wykorzystania dla toczących się i możliwych do wszczęcia spraw. Jak wynika z akt sprawy w dniu 2 marca 2018 r. do Komendy Powiatowej Policji w K. wpłynęło pismo M. K. z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego i przeprowadzenie postępowania we współdziałaniu z właściwą komisją ds. ocen czynników uciążliwości i szkodliwości warunków na zajmowanym stanowisku w celu przyznania prawa do urlopu dodatkowego. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 8 marca 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w K. wyjaśnił skarżącej, na podstawie jakich przepisów powołuje się komisję ds. oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia, uprawniających do uzyskania płatnego urlopu dodatkowego. Ponadto, poinformował skarżącą, że kwestie dotyczące urlopów dodatkowych policjantów reguluje Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów. Organ wskazał także, że zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 21 marca 2016 r. oraz decyzją nr [...] z dnia 21 lutego 2018 r. komisja nie wykazała, aby na stanowiskach zajmowanych przez nią występowały przesłanki do przyznania płatnego urlopu dodatkowego. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z przepisem art. 107 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych przedawniają się z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. W dniu 14 marca 2018 r. skarżąca wniosła, za pośrednictwem organu I instancji, ponaglenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., w którym zarzuciła organowi m.in. naruszenie zasad wynikających z art. 61a oraz art. 104 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie jej sprawy w formie decyzji lub innej czynności faktycznej. Decyzją z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w G., działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 2 i art. 268a k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w formie ww. pisma i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, o czym poinformowano skarżącą pismem organu II instancji z tej samej daty. W uzasadnieniu decyzji wskazano jakie czynności muszą być podjęte przez organ I instancji w związku z treścią żądania zawartego we wniosku. Wywodzono również, że otrzymane przez skarżącą pismo spełnia wymogi decyzji (w konsekwencji ponaglenie potraktowano jak odwołanie). Pismem z dnia 9 maja 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w K., po przekazaniu sprawy w dniu 27 kwietnia 2018 r. poinformował M. K. o fakcie jej ponownego rozpatrywania i możliwości zapoznania się z aktami prowadzonej sprawy, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśniono, że skarga jest przedwczesna z uwagi na to, że postępowanie w sprawie jest jeszcze w toku. Wskazano, że organ II instancji poinformował skarżącą o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r., zaś organ l instancji pismem z dnia 9 maja 2018 r. poinformował również o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto wyjaśniono, że komisja ds. oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia uprawniających do uzyskania urlopu dodatkowego corocznie przeprowadza ocenę szkodliwości na poszczególnych stanowiskach służbowych, a także sporządza stosowne wykazy zawierające nazwiska policjantów, którym przysługuje płatny urlop dodatkowy i nie stwierdziła wystąpienia przesłanek do przyznania urlopu dodatkowego na stanowisku zajmowanym przez skarżącą. W sprawie brak było podstaw do powoływania nowej komisji oraz przeprowadzania ponownych badań w tym zakresie. M. K. w piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2018 r. podtrzymała wniesioną skargę, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4) p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku m.in. skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W niniejszej sprawie bezsporne było spełnienie przez M. K. przesłanki do wniesienia niniejszej skargi, a mianowicie poprzedzenie jej ponagleniem (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma - stan faktyczny i prawny - istniejący w chwili orzekania przez Sąd. Postawienie zarzutu bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania organowi administracji, w okolicznościach niniejszej sprawy Komendantowi Powiatowemu Policji w K., oznacza w istocie postawienie organowi - zarzutu nie załatwienia sprawy - w terminie. Zasadnicze bowiem znaczenie przy ocenie zarzutu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ ma zachowanie terminu dla rozpoznania sprawy. Tym samym stan sprawy w toku zasadniczo nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi, ani nie czyni jej przedwczesną. Terminy załatwienia sprawy zostały określone w przepisie art. 35 k.p.a. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zatem ustawodawca w powyższych przepisach jednoznacznie określił terminy, w których sprawa powinna zostać załatwiona. Podnoszone tym samym w odpowiedzi na skargę okoliczności, takie jak podejmowanie przez organ czynności, informowania o nich skarżącej czy konieczność dalszego procedowania w sprawie, nie są rozstrzygające dla określenia zachowania terminu (lecz mogą mieć wpływ na ocenę stopnia naruszenia prawa, o czym w dalszej części uzasadnienia). Nierozpatrzenie więc wniosku w terminach przewidzianych w art. 35 § 3 k.p.a. może świadczyć o pozostawaniu w bezczynności przez organ. Zgodnie z art. 104 § 2 k.p.a. decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo winny sposób kończą postępowanie w danej instancji. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjonowane wnioskiem skarżącej z dnia 1 marca 2018 r., który wpłynął w dniu 2 marca 2018 r. do Komendy Powiatowej Policji w K.. W odpowiedzi na złożony wniosek, pismem z dnia 8 marca 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w K. wyjaśnił skarżącej m.in. na podstawie jakich przepisów powołuje się komisję ds. oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości dla zdrowia, uprawniających do uzyskania płatnego urlopu dodatkowego, a także jakie przepisy regulują kwestie dotyczące urlopów dodatkowych policjantów. Jednak przedmiotowym pismem nie doszło do rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku. Potwierdza to jednoznacznie treść uzasadnienia decyzji z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., który uchylił zaskarżoną decyzję w formie powyższego pisma i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji prawidłowo podkreślono, że niniejsza sprawa powinna być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Zaznaczono również, że zostały naruszone zasady postępowania administracyjnego i nie doszło do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Ponadto, wskazano: jakie czynności muszą być podjęte przez organ I instancji w związku z treścią żądania zawartego we wniosku, na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a także, że wniosek dotyczy całego okresu pełnienia służby. Bezsporne było, że w dacie wniesienia niniejszej skargi sprawa była w toku, tj. była na etapie ponownego procedowana przez organ I instancji (co zostało podniesione w złożonej odpowiedzi na skargę). Trzeba tu zaznaczyć, że Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z przedstawionych przez organ akt sprawy. Niemniej, Sąd powziął z urzędu informację o wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, a mianowicie, że decyzją nr [...] z dnia 3 lipca 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w K. rozpoznał wniosek skarżącej z dnia 2 marca 2018 r. odmawiając przyznania płatnego urlopu dodatkowego, przysługującego za pełnienie służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia i odmówił wypłaty ekwiwalentu za wyżej wymieniony urlop za lata 2010-2017 (vide: ww. decyzja załączona do akt sądowych w związku z zarządzeniem z dnia 23 lipca 2018 r.). Niewątpliwe w okolicznościach niniejszej sprawy stan bezczynności organu administracji ustał w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji. Jednak powyższe nie czyni bezprzedmiotowym postępowania ze skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Jest bowiem oczywiste, że stany faktyczne poddawane ocenie mogą się kwalifikować zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, gdyż zawsze - nie wydanie decyzji w terminie - pozostaje następstwem przewlekłości. Trzeba podkreślić, że w doktrynie zwraca się uwagę, że "bezczynność organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (tak: J. Paweł Tarno [w:] Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus nr 69/2013). Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: statycznej (pasywnej), dynamicznej (aktywnej) albo mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego, który w toku postępowania podejmuje czynności procesowe zbędne, które nie skutkują przybliżeniem do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji w sprawie. Trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje dwie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. W konkluzji, odnosząc się do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, gdyż nie podejmował skutecznych czynności - niezbędnych do prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku skarżącej) - które powinny skutkować wydaniem decyzji w terminie przewidzianym w ustawie. Takie zachowanie się organu I instancji (opisane powyżej) skutkowało tym, że złożony w dniu 2 marca 2018 r. wniosek został rozpoznany w dniu 3 lipca 2018 r. Tym samym podejmowane przez organ działania - nie można uznać za efektywne - dla właściwego toku postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że nie była to sprawa szczególnie skomplikowana. Nie należy ona do spraw o wyjątkowo skomplikowanym stanie faktycznym czy prawnym. Tym samym w realiach niniejszej sprawy organ I instancji dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd została już wydana ww. decyzja, zobowiązanie organu zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe i w tym też zakresie postępowanie podlegało umorzeniu. Dlatego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt trzeci sentencji wyroku). Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. W ocenie Sądu, mając z jednej strony na uwadze charakter sprawy dotyczący prawa do urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, a z drugiej strony uwzględniając czasokres prowadzenia postępowania (od momentu złożenia wniosku w marcu 2018 r. do wydania decyzji na początku lipca 2018 r. upłynęło 4 miesiące), należało uznać, że organ prowadząc postępowanie nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. To, że w toku postępowania organ podejmował wyżej opisane kroki oraz prowadził postępowanie wyjaśniające, stanowi dostateczny argument wpływający na ocenę stopnia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Podobnie, jak w przypadku oceny możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/ obowiązku, o których mowa w przepisie art. 149 § 1b p.p.s.a. We wszystkich tych przypadkach ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Zarówno więc wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej czy orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku (w tym ostatnim przypadku przy uwzględnieniu dodatkowych przesłanek) - nie jest obligatoryjne. W niniejszej sprawie Sąd nie uznał za zasadne i celowe przyznanie na rzecz skarżącej jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Okoliczności, w których organ I instancji dopuści się bezczynności oraz czas jej trwania, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącej. Także sama treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania. Skarżąca nie przedstawiła, ani nie powołała okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność kompensaty. Wobec dokonanych rozważań, nie można też przypisać postępowaniu organu cech "utrudniania". Brak również w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku. W tej też części skarga nie podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie z art. 149 § 2 i art. 149 § 1b p.p.s.a. w punkcie czwartym wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji.