III SAB/Gd 332/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 października 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska do rozpoznania wniosku J. M. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 czerwca 2025 r. w części objętej ostatnim akapitem wniosku , w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku ; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Dyrektora Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. M. ( dalej "skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Dyrektora Dyrekcji Rozbudowy Miasta Gdańska ( dalej "organ") w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 30 czerwca 2025 r. w przedmiocie informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy jest następujący: Przedmiotowy wniosek skarżącego ma następującą treść: "Udostępnienie opinii do których odnosił się P. G. 26.06 Na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm), zwracam się z prośbą o udostępnienie informacji w zakresie: Czy występując podczas Rady Absolutoryjnej 26 czerwca 2025, mówiąc "Zgodnie z informacją wykonawcy, który robił inwentaryzację na ulicy B., nie został przez państwa wpuszczony na tę inwentaryzację", czy prezydent odnosił się do dokumentu Inwentaryzacja i ocena stanu technicznego budynków, będącego elementem przedsięwzięcia: Opracowanie dokumentacji projektowej wraz z pełnieniem nadzoru autorskiego dla budowy ulicy N. (GP-W) w G. Umowa nr [...] z dnia 02.04.2021 r.? Czy mówiąc o braku zgody na inwentaryzację P. G. odnosił się do wszystkich budynków, czy generalizacja była tylko figurą retoryczną a prezydent odnosił się do budynków które nie zgodziły się na inwentaryzację? Czy wykonane zostały dodatkowe oceny fundamentów wykazane w ww. dokumencie, tj.: 'Obiekty wymagają dodatkowego rozpoznania geotechnicznego posadowienia oraz rozszerzonych prac związanych z oceną techniczną fundamentów"7? Odnoszę się tutaj dla przykładu do budynków G. 24, które wydał zgodę na inwentaryzację, mimo adnotacji w dokumencie, że takiej zgody nie było? Jeżeli dodatkowe badania zostały przeprowadzone - to proszę o ich udostępnienie Jeżeli nie - to proszę o informację dlaczego zostało to pominięte i kto i kiedy wydał taką decyzję. Czy odnosząc się do mitycznej analizy Politechniki Gdańskiej, P. G. odnosił się do dokumentu: "Koreferat do analizy wielokryterialnej wariantów przebiegu trasy N. w G." opracowany w lipcu 2016 roku przez zespół pod przewodnictwem dr hab. inż. K. J., prof. nadzw. PG? Proszę o udostępnienie opinii o których mówił P. G. odnosząc się do opracowania Politechniki Gdańskiej słowami: "co mówią eksperci zarządu transportu miejskiego z Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni o tej analizie"? Proszę o udostępnienie dokumentów będących podstawą tych wypowiedzi? Proszę o udostępnienie informacji czyja to jest wypowiedź, kiedy został udzielona oraz czy stanowisko było prezentowane autorom koreferatu? Proszę o udostępnienie dokumentów w wyniku których zostały sfomułowane tezy o niebezpieczeństwie pominięte w koreferacie Politechniki Gdańskiej, tj.: "pasażerowie w relacji G. - O. - K. będą wysiadać z tramwaju na przystanku na ulicy S. i na wstępnie będą przebiegać przez dwie jezdnie aby dotrzeć na istniejące przystanek M. w ciągu Aleja G. celem kontynuacji podróży tramwajem jadącym do strony O." oraz "proponowany w koreferacie trzeci tor spod M. w dół aleją G. i następnie skręt w prawo do ulicy S. jest bardzo niebezpieczny w sytuacji awarii układu hamulcowego tramwaju. Zjeżdżający tramwaj bez zatrzymywania skręci w prawo bo tak go prowadzą szyny na skrzyżowaniu Aleje G. z ulicą S. i wbije się w ruch samochodowy i u ludzi oczekujących na chodnikach"? Proszę o udostępnienie uwag ZDiZ do koreferatu Politechniki Gdańskiej zgodnie z którym wariant przez ulicę B. nie pogorszy sytuacji ruchowej na głównym ciągu komunikacyjnym, a wariant przez S. tę sytuację pogorszy na pewno i jest konieczność podjęcia różnorodnych działań w celu zminimalizowania tych skutków. Czy te uwagi ZDiZ zostały przedstawione autorom koreferatu? Kiedy i przez kogo miało to miejsce?" W odpowiedzi z dnia 11 lipca 2025 r. na powyższy wniosek organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że zakres żądanych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wobec czego informacje te nie mogą zostać udostępnione. Informacji publicznej nie stanowi wykładnia wypowiedzi Zastępcy Prezydenta Miasta Gdańska podczas Rady Absolutoryjnej dniu 26 czerwca 2025 r. Żadna interpretacja wypowiedzi składanych przez Prezydenta Miasta Gdańska lub jego zastępców nie mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej. Informacją publiczną jest informacja o faktach, tym samym dokonywanie interpretacji, wykładni, oceny wypowiedzi osób, nawet jeśli wypowiedzi te zostały złożone w ramach pełnionych przez te osoby funkcji publicznych, nie mieści się w zakresie pojęcia "informacji publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto z wniosku nie wynika w sposób jasny i jednoznaczny, jakich informacji publicznych wnioskodawca się domaga. Niezależnie od powyższego żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, bowiem są to dokumenty wewnętrzne. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Nie podlegają więc udostępnieniu dokumenty stanowiące opinie, uwagi, referaty, koreferaty, opracowania, poglądy lub analizy, niebędące stanowiskiem organu, a mające jedynie charakter pomocniczy i opiniodawczy do takiego ewentualnego stanowiska organu. Udostępnieniu nie podlegają też informacje na temat obiegu tych dokumentów wewnętrznych pomiędzy jednostkami organizacyjnymi gminy. Skarżący w wniesionej skardze zarzucił , że nie udostępniając żądanych informacji, ani nie wydając decyzji o odmowie ich udostępnienia organ naruszył art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że domagał się udostępnienia dokumentów, na które powoływał się zastępca Prezydenta Miasta Gdańsk P. G. w publicznym wystąpieniu podczas sesji Rady Miasta Gdańsk w dniu 26 czerwca 2025 r. Wniosek był próbą uszczegółowienia informacji przedstawionych przez zastępcę Prezydenta Miasta. Skarżący żądał udostępnienia istniejących dokumentów (analiz, opinii, inwentaryzacji, koreferatów), na podstawie których funkcjonariusz publiczny sformułował swoje publiczne stanowisko. Pytania we wniosku służyły precyzyjnemu zidentyfikowaniu tych dokumentów. Informacja o tym, na jakich materiałach i danych opierają się organy władzy w swoich publicznych wystąpieniach, jest fundamentalną informacją o faktach i stanowi istotę transparentności władzy publicznej. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu , że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej z uwagi na to, że są to "dokumenty wewnętrzne". W art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p. wskazano, że udostępnieniu podlegają m.in. opinie i ekspertyzy zlecone przez podmioty publiczne. Opinie ekspertów ZTM i ZDiZ, czy analizy dotyczące bezpieczeństwa, zostały wytworzone w celu realizacji zadania publicznego, sfinansowane ze środków publicznych i stanowią merytoryczną podstawę do podejmowania decyzji w sprawie o ogromnym znaczeniu dla mieszkańców. Obywatel ma prawo wiedzieć, jakie argumenty, analizy i opinie były brane pod uwagę w procesie dochodzenia do decyzji, kto je przedstawiał i jaki miały wpływ na ostateczne stanowisko. Tworzenie przez organ "strefy poufności" dla materiałów analitycznych jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo organ stwierdził, że nawet jeśli zgodzić się ze stanowiskiem, że przedmiotowe opinie i ekspertyzy nie stanowią dokumentów wewnętrznych, to nie jest wiadome, na jakie konkretnie opinie i ekspertyzy powoływał się P. G., a zatem jakich dokumentów domagał się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. Skarga jest w części zasadna. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Z treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie, tj. udostępnienie żądanych informacji, jeżeli jest w ich posiadaniu bądź też wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ związany jest 14-dniowym terminem, jaki ustawodawca nakłada na niego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji, gdy informacja nie może być udostępniona w tym czasie, organ zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, co wynika z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W terminie 14 dni organ powinien także powiadomić wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, a w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w powyższym terminie powinien poinformować wnioskodawcę, że informacja, nie będąca informacją publiczną, nie zostanie udostępniona. W żadnym zatem przypadku organ nie powinien pozostawić wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi, a odpowiedź ta powinna być udzielona najpóźniej 14 dnia od otrzymania wniosku. W niniejszej sprawie organ udzielił odpowiedzi w powyższym terminie na wniosek skarżącego informując, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznych. Dokonując oceny prawidłowości stanowiska organu zauważyć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek polega na jej przekazaniu wnioskodawcy w formie przez niego wskazanej i nie odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Swoiste "postępowanie", dotyczące udostępnienia informacji publicznej, normowane jest przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a jedynie wówczas, gdy konieczne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji czy też o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji, do decyzji takiej zastosowanie mają przepisy k.p.a. ( art. 16 u.d.i.p.). Z tego względu wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być tak skonstruowany, by nie było wątpliwości, jakiej informacji udostępnienia wnioskodawca się domaga. Informacją publiczną jest informacja o faktach. "Aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi odnosić się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu lub zdarzeń przyszłych" (wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1187/21, podobnie NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 2143/14). W kontekście powyższych uwag stwierdzić należy, że sposób skonstruowania wniosku skarżącego wskazuje na to, że domaga się on podania przez organ , do którego wniosek został złożony, czy wypowiedź Zastępcy Prezydenta Miasta Gdańska , mająca miejsce w konkretnym miejscu i czasie, została oparta na dokumentach wskazanych przez skarżącego lub dotyczyła okoliczności wskazanych przez skarżącego. Należy podkreślić, że z treści wniosku nie wynika w sposób jasny i jednoznaczny, udostępnienia jakich informacji publicznych skarżący się domaga, tym bardziej, że opatrzył on żądania swoimi komentarzami. Należy wobec powyższego zauważyć, że nie jest zadaniem organu, który ma udzielić żądanej informacji, odkodowanie intencji autora wniosku. Należy zgodzić się z organem, że dokonywanie interpretacji, wykładni, oceny wypowiedzi osób, nawet jeśli wypowiedzi te zostały złożone w ramach pełnionych przez te osoby funkcji publicznych, nie mieści się w zakresie pojęcia "informacji publicznej", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań, mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej. Z treści wniosku skarżącego wynika, że Zastępca Prezydenta Miasta Gdańska w swojej wypowiedzi nie powołał się wprost na konkretne dokumenty, zatem organ, do którego wniosek skierowano, nie był zobowiązany do dokonywania analizy tego wystąpienia i zidentyfikowania dokumentów , mogących być jego podstawą. Działania takie wykraczają poza granice obowiązku udostępniania konkretnych informacji publicznych. W tej sytuacji żądania zawarte we wniosku skarżącego w przeważającej części nie dotyczą informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stanowiska tego nie można jednak odnieść do ostatniego akapitu wniosku, który został w sposób jasny sformułowany. Skarżący wniósł w nim o udostępnienie dokumentu zawierającego uwagi ZDiZ do koreferatu Politechniki Gdańskiej, a także informację, czy dokument ten został przedstawiony ( kiedy i przez kogo) autorom koreferatu. Tytuł koreferatu , data i autorstwo jego opracowania zostały podane we wcześniejszej części wniosku. Oczywiście Sądowi znana jest cała treść odpowiedzi, jaką organ udzielił skarżącemu uznając, że żądane przez niego informacje nie są informacjami publicznymi, która zawiera także stwierdzenie, że żądane przez niego informacje nie są informacjami publicznymi także z tego względu, że są dokumentami wewnętrznymi, a ponadto informacje o obiegu takich dokumentów także nie podlegają udostępnieniu. Zauważyć jednak należy, że organ w powyższej odpowiedzi nie odnosił się do omawianej części wniosku skarżącego wprost, ale przedstawił swoje stanowisko o "dokumentach wewnętrznych" w sposób ogólny i teoretyczny. Podkreślić zatem trzeba, że ani na podstawie treści tej wypowiedzi, ani na podstawie dokumentów przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie, ani nawet na podstawie odpowiedzi na skargę nie sposób ocenić , w jakim celu przedmiotowy koreferat powstał, jakie miał znaczenie dla realizacji budowy nowej linii tramwajowej oraz jaki charakter i znaczenie miały wniesione doń uwagi ZDiZ. Nie odnosząc się w tym miejscu do prawidłowości stanowiska organu w kwestii braku możliwości udostępnienia "dokumentów wewnętrznych" i informacji o obiegu takich dokumentów stwierdzić zatem należy, że w omawianym zakresie nie sposób dokonać oceny, czy żądane przez skarżącego informacje są, czy też nie są informacjami publicznymi. W ocenie Sądu organ, nie wyjaśniając rzetelnie i przekonująco swego stanowiska, że żądane informacje w omawianym zakresie nie są informacjami publicznymi i nie udostępniając żądanych informacji, dopuścił się bezczynności. Organ rozpoznając wniosek w omawianej części powinien mieć na względzie powyższe stanowisko Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę w części , zobowiązując organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 czerwca 2025 r. w części obejmującej ostatni akapit wniosku ( pkt 1. sentencji wyroku). Bezczynności organu w powyższym zakresie nie można zakwalifikować jako bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi w wymaganym prawem terminie, a z okoliczności sprawy nie wynika, by organ celowo unikał udostępnienia skarżącemu żądanych przez niego informacji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność organu w powyższym zakresie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa ( pkt 2. sentencji wyroku). W pozostałej części Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. ( pkt 3. sentencji wyroku). O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. ( pkt 4. sentencji wyroku).