III SAB/Gd 35/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej B. K. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 27 kwietnia 2020 r. B. K. wystąpiła do Burmistrza [...] z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką A. R. W wyniku przeprowadzonego postępowania, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735), zwanej dalej w skrócie: "k.p.a." oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b, art. 20, art. 23 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "u.ś.r.", Burmistrz [...] wydał w dniu 14 sierpnia 2020 r. decyzję nr [...] o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku rozpoznania odwołania B. K., decyzją z dnia 18 grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia 10 maja 2021 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz [...] odmówił B. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy ponownie powołał się na przepisy art. 104 k.p.a. oraz art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b, art. 20, art. 23 i art. 32 ust. 2 u.ś.r. B. K. pismem z dnia 15 maja 2021 r. wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza [...], które wpłynęło do organu I instancji w dniu 25 maja 2021 r. W dniu 15 października 2021 r. (data nadania pisma) B. K. złożyła ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W dniu 26 listopada 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło się do Burmistrza [...] z żądaniem uzupełnienia postępowania dowodowego w sprawie, poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W dniu 30 grudnia 2021 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynął wywiad środowiskowy przeprowadzony z A. R. W dniu 24 stycznia 2022 r. B. K. wniosła na skargę bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła chronologicznie podjęte w toku sprawy czynności po czym podniosła, że od momentu złożenia odwołania do dnia 26 listopada 2021 r. organ odwoławczy nie wykonał żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy czym dopuścił się naruszenia terminów określonych art. 35 k.p.a., jak również nie dochował obowiązków nałożonych na niego przez art. 36 k.p.a., tj. nie poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ani nie wyznaczył choćby przybliżonego terminu załatwienia sprawy. Organ odwoławczy pomimo pisemnego ponaglenia oraz wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego nie podjął żadnych czynności w sprawie za wyjątkiem żądania uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Czynność ta miała jednak miejsce 6 miesięcy po złożeniu odwołania. Organ naruszył tym samym nie tylko szczególne przepisy dotyczące terminów rozpatrywania spraw administracyjnych ale również jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego określoną w art. 12 k.p.a., tj. zasadę szybkości i prostoty postępowania. Sprawa na dzień złożenia skargi rozpatrywana jest przez Kolegium od 8 miesięcy. Decyzją z dnia 28 stycznia 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia 10 maja 2021 r. W odpowiedzi na skargę wniesionej 10 lutego 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu organ podniósł, że przedmiotowa skarga wpłynęła do organu w dniu 26 stycznia 2022 r., natomiast decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty wydano 28 stycznia 2022 r. Zgodnie z przyjętymi zasadami funkcjonowania Kolegium, sprawy przydzielane są składom orzekającym według kolejności wpływu i nie ma od tej zasady wyjątku z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia. W 2021 r. do Kolegium wpłynęło ponad siedem tysięcy spraw, co przy dwudziestu kilku członkach orzekających powoduje, że czas rozpatrywania kolejnych spraw wydłużył się. Dodatkowo Kolegium zmaga się z nagłymi zakłóceniami, jakie wywołała pandemia koronawirusa, wiążącymi się z absencjami chorobowymi bądź kwarantannami członków orzekających, które powodują dodatkowe wydłużenie terminu załatwienia sprawy albo, w przypadkach dłuższej nieobecności, konieczność zmiany składu orzekającego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odwołanie wraz z aktami sprawy przekazano sprawozdawcy 26 października 2021 r., natomiast dnia 26 listopada zwrócono się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W dniach 6 - 17 grudnia 2021 r. sprawozdawca przebywał na zwolnieniu lekarskim, co jednak pozostawało bez wpływu na szybkość prowadzenia sprawy, ponieważ do rozpatrzenia merytorycznego sprawy konieczne było przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Wyniki zleconego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji przekazano do Kolegium 29 grudnia 2021 r., a 29 stycznia 2022 r. po rozpatrzeniu całokształtu zebranych dowodów wydano rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie jest zatem uzasadniony zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, a tym bardziej następujące z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 239) – powoływanej dalej w skrócie jak "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżąca wnosząc skargę zatytułowała ją jako skargę na przewlekłość postępowania, w treści skargi wniosła o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ przez 6 miesięcy nie podejmował w sprawie żadnych czynności. Uwzględniając taką treść skargi, Sąd potraktował wniesioną skargę jako skargę na bezczynność organu. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skarżąca wniosła ponaglenie na bezczynność organu w dniu 15 października 2021 r. (data nadania). Formalna przesłanka wniesienia skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wobec tego spełniona. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji, czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Norma art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast – zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy, mamy do czynienia z bezczynnością. Niewątpliwym jest, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w terminie miesięcznym przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Wydanie decyzji nastąpiło w dniu 28 stycznia 2022 r. (już po wniesieniu skargi w dniu 24 stycznia 2022 r.), tj. po upływie 7 miesięcy od wpłynięcia do organu odwołania strony, co miało miejsce 2 czerwca 2021 r. W tym czasie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zlecenia Gminnemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w [...] uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego na wskazane w piśmie z dnia 26 listopada 2021 r. okoliczności. Czynność ta miała miejsce dopiero po upływie prawie 6 miesięcy od wpłynięcia przedmiotowego odwołania i poprzedzona było wniesieniem ponaglenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wydanie przez organ decyzji po wniesieniu skargi uzasadniało odstąpienie przez sąd od zobowiązywania organu do wydania decyzji i orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności oraz ocenę charakteru tej bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne (por. m.in. wyroki: WSA z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SAB/Bk 38/17; WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/17 oraz WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że prawo naruszono w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14). Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wielomiesięczne przekroczenie terminu rozpoznania przez organ odwoławczy sprawy, w której wystąpiła wprawdzie konieczność dokonywania dodatkowych czynności, czego jednak nie uczyniono przez ponad pięć miesięcy od przekazania sprawy wraz z odwołaniem, świadczy o rażącym przekroczeniu terminu załatwienia sprawy wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu, a z przekazanych akt sprawy nie wynika, by do zaistniałej sytuacji przyczyniła się strona skarżąca. Dodatkowo wskazać należy, że za rozpoznaniem sprawy z zachowaniem przewidzianego przepisami prawa terminu przemawiał charakter tej sprawy, dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc środków utrzymania dla osoby opiekującej się osoba bliską, wymagająca opieki z uwagi na niepełnosprawność w stopniu znacznym. Nierozpoznanie sprawy w terminie, skutkuje dla osoby, która nie podejmuje zatrudnienia, wskazując na sprawowanie opieki, przedłużaniem się okresu w którym osoba ta nie uzyskuje środków na utrzymanie. Usprawiedliwienia biernej postawy organu nie mogą stanowić podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty. Zarówno znaczna ilość oczekujących na rozpoznanie spraw, jak i panująca pandemia i związane z tym problemy kadrowe nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających zaistniałą bezczynność. Terminy przewidziane dla załatwienia sprawy administracyjnej obowiązują i organy administracji publicznej pozostają nimi związane. Na aprobatę nie zasługuje również argument wskazujący na zwolnienie lekarskie sprawozdawcy. W tej kwestii należy zwrócić uwagę, że przedmiotowe zwolnienie miało miejsce w okresie od 6 do 17 grudnia 2021 r., a sprawa oczekiwała na rozpoznanie od dnia 2 czerwca 2021 r. Choroba sprawozdawcy nie przyczyniła się więc w istotnym stopniu do stwierdzonej bezczynności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania - wynagrodzenia reprezentującego skarżącego adwokata, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Złożona w sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.