III SAB/Gd 357/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku w sprawie udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku K. J. z dnia 27 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku na rzecz skarżącego K. J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. J. (zwany dalej także jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie: 1. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa do informacji; 2. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 3. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; powoływanej dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu 27 lipca 2024 r. wystąpił, za pośrednictwem wiadomości e-mail, do Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku z wnioskiem o udostępnienie informacji o następującej treści: "wskazanie czy Kierownik (lub Dyrektor) Ośrodka Pomocy Społecznej oraz jego Zastępcy otrzymali w 2023 r. nagrodę/nagrody oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych (Kierownika OSP oraz jego Zastępców). Wnoszę wskazanie łącznej wysokości wypłaconych nagród w Ośrodku Pomocy Społecznej w 2023 r." Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał przesłanie odpowiedzi - na adres podany we wniosku - listem poleconym. Skarżący podniósł, że do dnia wniesienia skargi jego wniosek nie został załatwiony w formie przewidzianej prawem (organ nie udzielił odpowiedzi na wniosek, nie wydał decyzji administracyjnej, nie umorzył postępowania, nie poinformował, że żądana informacja nie jest informacją publiczną), co skutkuje uznaniem, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, pozostaje w bezczynności. Jednocześnie okres jaki upłynął od dnia wystąpienia z wnioskiem, jak i pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych pozostawienie wniosku bez rozpoznania czynią zasadnym stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Podane okoliczności, zdaniem skarżącego, przemawiają za wymierzeniem organowi grzywny. Przemawiają również, w ocenie skarżącego, za przyznaniem mu od organu sumy pieniężnej. Wobec powyższego, skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku w terminie 14 dni od dnia zakończenia postępowania i zwrotu akt administracyjnych; wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł oraz przyznanie od organu na jego rzecz kwoty 200 zł; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że w dniu 21 października 2024 r. skarżącemu zostały udzielone żądane informacje. W piśmie procesowym z dnia 28 listopada 2024 r., stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę organu, skarżący wskazał, że podtrzymuje swoją skargę w zakresie zarzucanej organowi bezczynności i wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz uznania bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznania sumy pieniężnej na jego rzecz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Nie jest sporne, że podmiot, do którego zostało skierowane żądanie udostępnienia informacji jest podmiotem reprezentującym jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2373/17). Nie budzi wątpliwości również to, że wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej. Jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym. Niewątpliwie, w skład majątku publicznego wchodzą m.in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej, w tym w jednostce organizacyjnej jednostki samorządu terytorialnego. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrodami) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi uwzględniać potrzebę zapewnienia dostępu obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Dlatego informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II SA/Kr 220/23). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji administracyjnej. Przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. Jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Na gruncie przepisów u.d.i.p., bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.) lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) bądź w przypadku, gdy organ nie jest w posiadaniu danej informacji, nie zawiadamia o tym wnioskodawcy. Nie ulega wątpliwości, że w realiach niniejszej sprawie doszło do tak rozumianej bezczynności. Skarżący wniosek o udzielenie informacji publicznej złożył, za pośrednictwem poczty elektronicznej organu, w dniu 27 lipca 2024 r. Natomiast organ na ten wniosek zareagował odpowiednio dopiero po wniesieniu skargi, mianowicie w dniu 21 października 2024 r. udzielił skarżącemu żądanej informacji publicznej. Zatem 14-dniowy termin do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., nie został zachowany. Skoro w dacie wniesienia skargi, czyli w dniu 17 października 2024 r., organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 27 lipca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Z taką sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną dopiero po wniesieniu skargi, po upływie prawie 3 miesięcy od daty otrzymania wniosku. Taki stan świadczy o rażącym naruszeniu prawa przez organ, tym bardziej, że ustawowy termin na rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacje publiczną wynosi 14 dni. Ponadto, na co warto zwróci uwagę, organ w odpowiedzi na skargę nie przywołał żadnych okoliczności, które usprawiedliwiłyby tak znaczną zwłokę w załatwieniu wniosku skarżącego. Skoro organ udostępnił żądaną informację po wniesieniu skargi, Sąd nie był uprawniony do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym czasie. W związku z treścią pisma procesowego skarżącego z dnia 28 listopada 2024 r., wskazującego m.in. na bezprzedmiotowość postępowania sądowo-administracyjnego w tym zakresie, trzeba wyjaśnić, że art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. jednoznacznie określa obligatoryjne elementy orzeczenia sądowego w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Przepis ten nie przewiduje umorzenia postępowania w zaistniałej sytuacji. Odnosząc się natomiast do żądań skargi dotyczących wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, wskazać należy, że grzywna jest formą ukarania organu za niezałatwienie sprawy w terminie, a także środkiem o charakterze prewencyjnym. Natomiast suma pieniężna przyznawana stronie skarżącej to forma rekompensaty za doznane niedogodności w związku z bezczynnością organu. Niewątpliwie przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym. Nadto, suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Jednakże suma pieniężna, pomimo posiadania kompensacyjnego charakteru, nie ma na celu naprawienia szkody. Odpowiedzialność za szkodę przewidziana została bowiem w art. 417¹ § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia z 1964 r. - Kodeks cywilny. Wyklucza to traktowanie sumy pieniężnej jako odszkodowania. Otrzymana kwota ma jedynie zrekompensować stronie m.in. niedogodności doznane na skutek bezczynności organu administracji. Jest to także swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie stronie sumy pieniężnej mają charakter fakultatywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.), co oznacza, że zastosowanie omawianych instytucji zostało pozostawione rozwadze sądu. Z treści przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wprost wynika, że Sąd "może" orzec o wymierzeniu grzywny i o przyznaniu od organu sumy pieniężnej, ale nie jest do tego zobligowany w każdej sytuacji (nawet gdy strona wykaże doznanie uszczerbku, straty lub krzywdy). Sąd ma tutaj swobodę odnośnie przyznania sumy pieniężnej oraz możliwość jej miarkowania, co należy również odnieść do grzywny. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, skarżący nie uzasadnił należycie zasadności przyznania w sprawie sumy pieniężnej. Uzasadnienie skargi nie wskazuje żadnych konkretnych okoliczności, jakie wystąpiły w związku z bezczynnością organu w sprawie. Mając na uwadze rolę, jaką pełni instytucja sumy pieniężnej, należy wskazać, że skarżący nie podał wymagających zrekompensowania okoliczności, ani nie wykazał wymiernych strat, które są wynikiem zachowania się organu. Sama natomiast dezaprobata pozostawania przez organ w bezczynności i powoływanie się na konstytucyjne prawo do uzyskania informacji publicznej nie przesądza automatycznie o powinności zastosowania tego środka. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny z uwagi na specyfikę prowadzonej przez ten organ działalności. Należy mieć na uwadze, że organ pomocy społecznej umożliwia przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych osobom i rodzinom, które nie są w stanie samodzielnie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Organ pomocy społecznej wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zapobiega trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Umniejszenie środków pozostających w dyspozycji organu ograniczyłoby niewątpliwe możliwości jego działania na rzecz osób korzystających ze wsparcia pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę w pozostałej części. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lęborku na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod internetowym adresem: "orzeczenia.nsa.gov.pl".