III SAB/Gd 358/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1.zobowiązuje Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem do rozpoznania wniosku G. K. z dnia 10 lutego 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 8 listopada 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. G.K.(dalej: "skarżący" lub "wnioskodawca") wnioskiem z dnia 10 lutego 2025 r. skierowanym do Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej w postaci zarządzenia nr 166/2024 Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 8 listopada 2024 r. w sprawie określenia przedmiotów niedozwolonych, sposobu ich ocechowania i trybu kontroli, miejsc ich przechowywania oraz sposobu postępowania z tymi przedmiotami, a także sposobu ich deponowania od osób wchodzących w Oddziale Zewnętrznym w Złotowie Zakładu Karnego w Czarnem. Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem pismem z dnia 26 lutego 2025 r. poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 1 lipca 2025 r. G. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem (dalej: "organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji w postaci wymienionego wyżej zarządzenia w terminie 7 dni i zasądzenie kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia skargi. Uzasadniając skargę, skarżący podał, że żądany przez niego dokument stanowi informację publiczną, gdyż jest związany z działalnością i funkcjonowaniem organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). W ocenie skarżącego okoliczność, że dokument ten ma zakres ograniczony do terenu zakładu karnego nie świadczy o tym, że jest dokumentem wewnętrznym i nie odnosi się do innych podmiotów niż organ i podległa mu struktura organizacyjna. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, że wewnętrzny charakter dokumentu nie przesądza o tym, by nie stanowił on informacji publicznej. W związku z tym skarżący stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu jego wniosku. Dodał, że sporne zarządzenie nie zostało opublikowane w BIP, więc podlega udostępnieniu na wniosek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismem z dnia 26 lutego 2025 r. poinformował skarżącego, że żądane zarządzenie nie stanowi informacji publicznej. Podkreślono, że z uwagi na specyfikę środowiska, jakim jest zakład karny, osadzonym nie powinny być udostępniane dokumenty regulujące funkcjonowanie zakładu. Pozyskanie w tym zakresie wiedzy mogłoby uniemożliwić funkcjonariuszom efektywne realizowanie zadań, powierzonych przez władze zakładu karnego. Organ dodał, że skarżący składał liczne wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Ich treść i liczba świadczy, że skarżący wykorzystuje prawo do informacji publicznej w innym celu niż dobro publiczne. W piśmie procesowym z dnia 22 października 2025 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymała wnioski i zarzuty skargi. Dodała, że stanowisko organu, który uznał, że procedury obowiązujące w zakładzie karnym nie są informacją publiczną, jest błędne. Ponadto na ocenę wniosku skarżącego nie może rzutować liczba składanych wniosków. Pełnomocnik wniosła o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 4 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił bezczynność Dyrektorowi Zakładu Karnego w Czarnem w rozpoznaniu pkt 5 wniosku z dnia 10 lutego 2025 r. o udzielenie informacji publicznej. Skarżący domagał się w nim udostępnienia zarządzenia Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 8 listopada 2024 r. nr 166/2024 w sprawie określenia przedmiotów niedozwolonych, sposobu ich ocechowania i trybu kontroli, miejsc ich przechowywania oraz sposobu postępowania z tymi przedmiotami, a także sposobu ich deponowania od osób wchodzących w Oddziale Zewnętrznym w Złotowie Zakładu Karnego w Czarnem. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. Stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1869 ze zm.), powoływanej jako "u.s.w.", Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.). Istota sporu dotyczy tego, czy żądanie udostępnienia zarządzenia Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w sprawie określenia przedmiotów niedozwolonych, sposobu ich ocechowania i trybu kontroli, miejsc ich przechowywania oraz sposobu postępowania z tymi przedmiotami, a także sposobu ich deponowania od osób wchodzących w Oddziale Zewnętrznym w Złotowie Zakładu Karnego w Czarnem dotyczy informacji publicznej, a w konsekwencji czy organ z uwagi na udzieloną w tym zakresie skarżącemu odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 26 lutego 2025 r.- odmawiającą uznania wskazanej informacji za mającą charakter informacji publicznej pozostaje w bezczynności. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (zob. w tej materii wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 1975/18). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), czy też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). Na tle powyższego stwierdzić należy, że informacja, o którą wnosił skarżący w pkt 5 wniosku dostępowego, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Zdaniem Sądu wnioskowana przez skarżącego informacja związana jest z działalnością (funkcjonowaniem) organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jakim jest Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem, ponieważ odnosi się do wykonywanych w podległej Dyrektorowi jednostce zadań Służby Więziennej i sposobu ich realizowania. Trafnie zatem w skardze wnioskodawca podnosił, że okoliczność, że dany dokument ma charakter ograniczony do terenu działania zakładu karnego nie świadczy o tym, że dokument ten ma charakter dokumentu wewnętrznego i nie odnosi się do uprawnień innych podmiotów niż organ i podległej mu struktury administracyjnej. Z tytułu przedmiotowego zarządzenia wynika, że dotyczy ono nie tylko sposobu realizowania zadań służbowych przez funkcjonariuszy w Zakładzie Karnym w Czarnem. Uznanie przedmiotów za niedozwolone ma niewątpliwie związek z sytuacją i uprawnieniami osadzonych. Kwestia przedmiotów posiadanych przez osadzonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz.U. z 2024 r. poz. 706) oraz rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 grudnia 2022 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania kary pozbawienia wolności (Dz. U. z 2022 r. poz. 2847). Definicja przedmiotów niedozwolonych została określona w art. 242 § 16 k.k.w. W pkt 2 powołanego przepisu wskazano, że są to przedmioty, które mogą utrudniać realizację ustalonego porządku wewnętrznego obowiązującego w zakładzie karnym lub areszcie śledczym. Skoro ustawodawca wskazuje na ustalony wewnętrzny porządek zakładu karnego, to wespół z kompetencją dyrektora zakładu karnego z art. 13 ust. 3 u.s.w. należy uznać, że te informacje mają charakter publiczny. Osadzony musi mieć świadomość tego, co może posiadać w celi, a czego nie, w myśl zasad obowiązujących w konkretnym zakładzie karnym. Stwierdzić należy, że przedmiotowe zarządzenie odnosi się więc nie tylko do wewnętrznego funkcjonowania organu administracji, lecz także jego relacji z osobą administrowaną i tym samym ma charakter zewnętrzny i stanowi informację publiczną. Podkreślić należy, że przedmiotowe zarządzenie dotyczy zagadnień mających istotne znaczenie dla praw i obowiązków osadzonych. Daje bowiem podstawy do formułowania twierdzeń ocennych co do legalności działania organu w zakresie przedmiotów niedozwolonych. Przedmiotowe zarządzenie dotyczy również praw i obowiązków osób przebywających na terenie oddziału zewnętrznego Zakładu Karnego w Czarnem, czyli innych podmiotów niż organ i podległa mu struktura administracyjna. W ocenie Sądu wewnętrzny charakter dokumentu nie przesądza więc automatycznie o tym, że nie stanowi on informacji publicznej. W przypadku aktów wewnętrznych decydujące znaczenie ma nie tylko ich forma, lecz również treść, co łącznie rozstrzyga o tym, czy dotyczą one, czy też nie, kwestii wskazanych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Należy podkreślić, że sądy administracyjne orzekały już wielokrotnie w podobnym przedmiocie m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 grudnia 2024 r. sygn. akt II SAB/Gd 220/24, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III SAB/Gd 27/24, wyrok WSA w Poznaniu z 28 maja 2025 r. II SAB/Po 61/25, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27 stycznia 2022 r. II SAB/Go 187/21). Poglądy prawne wyrażone w uzasadnieniach powyższych wyroków WSA w Gdańsku w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stwierdzenie, że wniosek dostępowy dotyczy informacji publicznej, która nie może być udzielona ze względu na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych wymaga wydania przez organ decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ nie wydał decyzji administracyjnej, uznając błędnie, że żądana przez skarżącego informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Odnosząc się zaś do zarzutu organu związanego z liczbą skarg wnoszonych przez G. K. wyjaśnić należy że jeśli organ twierdzi, iż zachodzą podstawy do stwierdzenia nadużycia prawa do informacji publicznej, to obowiązany jest orzec o tym w drodze decyzji administracyjnej. Forma decyzji czyni realną kontrolę instancyjną odmowy udostępnienia informacji publicznej w przypadku nadużywania prawa dostępu do takiej informacji, jak i - ewentualną - kontrolę sądowoadministracyjną. Wymaga podkreślenia, że z uprawnień kontrolnych sądu administracyjnego wynika zakaz zastępowania organu w tym zakresie i klasyfikacji bezczynności organu jako uzasadnionej nadużyciem prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, jeśli organ sam tego uprzednio nie stwierdził (zob. w tej materii wyrok NSA z dnia 16 lipca 2024 r.; sygn. akt III OSK 2702/23). Konkludując, opisany charakter dokumentu wskazuje, że zawiera informacje o sprawach publicznych, a zatem podlega co do zasady udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie organ zobowiązany był do załatwienia złożonego wniosku we właściwym trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Należało zatem albo udostępnić w formie czynności materialno-technicznej (pismem) w terminie, o którym mowa w art. 13 u.d.i.p. żądaną przez skarżącego informację albo odmówić jej udostępnienia decyzją (w trybie art. 16 u.d.i.p.), gdyby organ uznał, że zachodzą przeszkody do jej udostępnienia. Mając powyższe na uwadze, uznać należy, że organ pozostaje w bezczynności, ponieważ w odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek z dnia 10 lutego 2025 r. w zakresie pkt 5 w ustawowym terminie 14 dni nie udostępnił wnioskodawcy żądanej informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Z tego względu orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując organ do rozpoznania wniosku w zakresie dotyczącym Zarządzenia Nr 166/2024 Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem z dnia 8 listopada 2024 r. według powyższych reguł w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pomimo stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności nie sposób uznać, że ta bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa, gdyż za takie należy uznać świadome, celowe i uporczywe lekceważenie wnioskodawcy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. to naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Ponadto odmienny pogląd w zakresie interpretacji przepisów prawa, do którego uprawniony jest każdy podmiot stosujący prawo nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Przekroczenie musi być zatem bardzo znaczne i wskazywać na złą wolę organu lub powodować jakieś wyjątkowo dolegliwe dla strony skutki. Rażącym naruszeniem prawa jest taka wadliwość, którą cechuje szczególnie duży ciężar gatunkowy. Ma ona miejsce, gdy brak jest oczywistego podejmowania czynności lub gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony. Taka sytuacja występuje też, gdy organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (zob. w tej materii wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r.; sygn. akt II OSK 1589/20). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami, zaakcentować należy, że bezczynność organu w tej sprawie nie podlega takiej podwyższonej kwalifikacji. W przedmiotowej sprawie nie można mówić o lekceważeniu wniosku dostępowego przez organ. Na złożony wniosek udzielił odpowiedzi, jednakże błędnie uznał, że istota wniosku w części dotyczącej wymienionego zarządzenia nie dotyczy informacji publicznej. Nie stanowi to jednak rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się zaś do wniosku o wynagrodzenie dla pełnomocnika skarżącego ustanowionego w ramach prawa pomocy, wskazać należy, że zostanie odrębnie rozpoznany przez referendarza sądowego na podstawie art. 258 § 1 pkt 8 P.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).