III SAB/Gd 36/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi T. S. na bezczynność Burmistrza Skarszew w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 3 października 2023 r. (data wpływu pisma – 5 października 2023 r.) T. S. (dalej także jako: "skarżący", "wnioskodawca" lub "strona") wystąpił do Burmistrza Skarszew o udzielenie informacji publicznej w zakresie podania – w formie tabelarycznej (Rok/Imię i Nazwisko/Stanowisko/Kwota Nagród i premii w danym roku) - listy nagród oraz premii jakie udzielono wszystkim pracownikom zatrudnionym w Urzędzie Miejskim w S. zarówno na umowę o pracę, jak i na umowę zlecenia w latach 2020 -2023. Pismem z dnia 16 października 2023 r. Burmistrz Skarszew wyjaśnił wnioskodawcy, że żądana przez niego informacja obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022, poz. 902 - powoływanej dalej jako: "u.d.i.p."), a dla właściwego rozstrzygnięcia wniosku wymagającego przetworzenia informacji publicznej podmiot zobowiązany powinien wezwać wnioskodawcę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, by dokonywać wnioskowanego przetworzenia. W związku z tym Burmistrz Skarszew wezwał T. S. do wykazania w terminie 7 dni, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia ww. informacji. Ponadto organ zaznaczył, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie podmiot zobowiązany samodzielnie dokona oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia wnioskowanych informacji publicznych. W związku z tym organ jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że wyznacza nowy termin na rozpatrzenie wniosku, tj. dzień 4 grudnia 2023 r. Decyzją z dnia 1 grudnia 2023 r. (nr [...]) Burmistrz Skarszew odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie, zawartym we wniosku z dnia 3 października 2023 r. W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma charakter informacji przetworzonej, a wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wskazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem poprzez nie ustosunkowanie się do wezwania. Jednocześnie organ ocenił, że przedmiotowe żądanie związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 11 grudnia 2023 r., T. S. złożył odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1 zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 5 ust 1 i 2 zd. 1. u.d.i.p. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej jako "k.p.a."), poprzez nie przeprowadzenie w wyczerpujący sposób postępowania dowodowego w sprawie, w szczególności przez niezbadanie szczególnej istotności uzyskania żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego a w konsekwencji bezpodstawną odmowę udzielenia informacji publicznej. Następnie, pismem z dnia 9 lutego 2024 r. T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Burmistrza Skarszew w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2/ zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 3/ zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. We wniesionej skardze zarzucił organowi naruszenie: 1/ art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: "MPPOiP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2/ art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3/ art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne uznanie, że przedmiotem złożonego przez niego wniosku było udostępnienie informacji przetworzonej; 4/ art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji następuje w drodze decyzji, poprzez niezastosowanie, skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie udostępnił informacji z powodu zakwalifikowania jej jako informacji przetworzonej i w związku z niespełnieniem przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Jednakże pomimo faktycznej odmowy udostępnienia – w ocenie skarżącego - nie została wydana decyzja administracyjna w tym przedmiocie (zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Wskazano, że organ może załatwić wniosek o udostępnienie informacji na kilka sposobów. Po pierwsze, poprzez udostępnienie informacji będącej przedmiotem żądania; po drugie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, jeśli zdaniem organu w sprawie zachodzi potrzeba ograniczenia prawa do informacji; po trzecie poprzez odmowę udostępnienia informacji przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. także w formie decyzji administracyjnej oraz po czwarte, poprzez powiadomienie pisemne wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji, albo że żądana informacja nie stanowi informacji podlegającej udostępnieniu, albo że do udostępnienia żądanej informacji mają zastosowanie przepisy szczególne, określone w innych aktach prawnych. Niepodjęcie żadnego z powyższych działań świadczy o tym, że organ pozostaje w bezczynności. Skarżący stwierdził, że nie ma znaczenia pismo z dnia 1 grudnia 2023 r., które do niego skierowano, skoro to działanie organu nie przybrało formy wymaganej przez prawo (tj. formy decyzji administracyjnej). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Skarszew podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.") orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1), stwierdzając jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Celem zaś złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Istotną kwestią z punktu widzenia oceny stwierdzenia istnienia bezczynności jest ustalenie każdorazowo podstawy prawnej do podjęcia przez podmiot zobowiązany (organ) określonego działania w zakresie zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na jej przedmiot żądania skarżącego odnoszący się do udostępnienia mu wnioskowanej informacji publicznej - kwestie te regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - zwanej dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Wyjaśnienia w tym kontekście wymaga, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowią, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Ustawodawca wskazał też, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Innymi słowy, obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca pomimo wezwania na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 5 października 2023 r. (data wpływu do organu) wniósł o udostępnienie mu przez Burmistrza Skarszew informacji w zakresie podania listy nagród i premii udzielonych wszystkim pracownikom Urzędu Miejskiego w S., zarówno na umowę o pracę jak i na umowę zlecenie w latach 2020-2023. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że zarówno podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie ww. informacji publicznej, tj. Burmistrz Skarszew, wykonujący zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., jak i przedmiot żądania stanowiący informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p., obligowały organ do podjęcia w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. określonych działań mających na celu rozpoznanie złożonego wniosku stosownie do uregulowań obowiązujących na gruncie u.d.i.p. W konsekwencji pismem z dnia 16 października 2023 r. Burmistrz Skarszew wyjaśnił wnioskodawcy, że żądana przez niego informacja obejmuje obowiązek przetworzenia stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wobec czego wezwał stronę do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego. Ponadto poinformował wnioskodawcę, że w razie braku odpowiedzi we wskazanym terminie sam dokona oceny w ww. zakresie. Jednocześnie wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie wniosku, wskazując dzień 4 grudnia 2023 r. W związku z tym, że wnioskodawca w zakreślonym terminie nie odpowiedział na wezwanie organu i nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego złożonego we własnym imieniu wniosku, Burmistrz Skarszew decyzja z dnia 1 grudnia 2023 r. (nr [...]) odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez niego zakresie. W opisanej sytuacji przyjąć zatem należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna, albowiem organ nie pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku skarżącego, gdyż sprawa zainicjowana tym wnioskiem została rozstrzygnięta przez organ wydaniem ww. decyzji. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że wskazana decyzja z dnia 1 grudnia 2023 r. nie może być kontrolowana przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, bowiem od decyzji tej przysługuje odwołanie do organu wyższego stopnia (w tym wypadku samorządowego kolegium odwoławczego). Ocena zatem, czy żądana w niniejszej sprawie informacja jest informacją przetworzoną jest elementem instancyjnej kontroli decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z powodu nie wykazania przez wnioskodawcę, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Mając to na uwadze Sąd może dokonać jedynie oceny, czy organ w okolicznościach sprawy pozostaje w bezczynności. W kontrolowanej na skutek wniesienia przedmiotowej skargi sprawie organ wydał decyzję administracyjną w przewidzianych prawem terminach (zob. art. 13 u.d.i.p.), wobec czego nie sposób skutecznie postawić organowi zarzutu bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 5 października 2023 r., natomiast skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu odnośnie uznania żądanej w omawianym zakresie informacji publicznej za informację przetworzoną, posiadał prawo zakwestionowania stanowiska i rozstrzygnięcia zawartego w ww. decyzji Burmistrza Skarszew z dnia 1 grudnia 2023 r. poprzez złożenie od wskazanej decyzji odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (co zresztą z akt sprawy wynika, że uczynił). Tym samym analiza postępowania organu prowadzi do wniosku, że przedmiotowy wniosek skarżącego załatwiono w przewidzianej przez prawo formie i w nakazanym terminie. W kontekście powyższych przepisów wskazać także należy, że zarzut skarżącego w przedmiocie naruszenia jego prawa do informacji stosownie do treści art. 19 pkt 2 MPPOiP w postaci swobody poszukiwania i otrzymywania wszelkich informacji bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, należy uznać za chybiony, gdyż to z braku woli czy też braku współdziałania wnioskodawcy tj. nie ustosunkowania się do wezwania organu z dnia 16 października 2023 r., wydana została przez organ decyzja z dnia 1 grudnia 2023 r. odmawiająca mu udostępnienia informacji publicznej w żądanym przez skarżącego zakresie. Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że Burmistrz Skarszew nie pozostawał w bezczynności odnośnie załatwienia omawianego wniosku skarżącego, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.