III SAB/Gd 362/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do rozpoznania wniosku skarżącego T. K., datowanego na dzień 11 grudnia 2023 r., w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Pomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków grzywnę w wysokości 1000 ( jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącego T. K. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. K. (dalej: "skarżący"), wnioskiem datowanym na dzień 11 grudnia 2023 r. (wpływ do organu w dniu 18 grudnia 2023 r.), wystąpił do Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "organ", "PWKZ") o udostępnienie w trybie informacji publicznej: 1/ zakresu obowiązków Zastępcy PWKZ A. P., w tym wskazania czasu ich obowiązywania (daty), tj. od kiedy do kiedy lub od kiedy do chwili obecnej, a w przypadku zmian zakresu tych obowiązków (kompetencji) podania ich wraz z okresem ich pełnienia; 2/ przekazania upoważnienia organu dla Zastępcy PWKZ, potwierdzonego za zgodność z oryginałem, nadającego kompetencje, o których mowa w punkcie 1. wraz z załącznikami, jeżeli zostały sporządzone. Skarżący w dniu 30 września 2024 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił żądanej informacji, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zwrócił przy tym uwagę na nieskomplikowany charakter sprawy, której przedmiotem jest udostępnienie zakresu obowiązków i upoważnień funkcjonariusza publicznego. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji objętych wnioskiem w terminie 14 dni, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, stwierdzenie, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego, niewymierzanie grzywny organowi oraz obciążenie skarżącego kosztami postepowania. Organ wskazał, że skarżącemu, jako byłemu pracownikowi organu i podwładnemu A. P., znany jest zakres obowiązków Zastępcy PWKZ. Zakres ten wynika z regulaminu organizacyjnego, z którym skarżący został zapoznany w czasie zatrudnienia, a który był i jest dostępny na stronie internetowej organu. Zwrócił uwagę, że w grudniu 2023 r. skarżący złożył kilkanaście wniosków o udzielenie informacji publicznej o różnym zakresie, pomimo że miał wiedzę o sprawach objętych wnioskami. Organ wniósł o połączenie skarg do ich łącznego rozstrzygnięcia, bowiem mogły być objęte jedną skargą. W ocenie organu celem skarżącego nie jest troska o dobro publiczne. Działania skarżącego mają na celu zaspokojenie jego prywatnych celów i należy rozpatrywać je w kontekście nadużycia prawa do informacji publicznej. Z tej przyczyny wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny nie zasługuje na uwzględnienie. Z ostrożności procesowej organ wyraził czynny żal z powodu nieudzielenia skarżącemu żądanych informacji w terminie, względnie wskazania na piśmie, że żądana informacja informacją publiczną nie jest, z uwagi na niewykonanie obowiązków przez pracownika organu wyznaczonego do załatwienia sprawy. Wpływ na zaistniałą sytuację miała także okoliczność, że w grudniu 2023 r. stanowiska PWKZ i jego Zastępcy nie były obsadzone. W piśmie procesowym złożonym w dniu 5 grudnia 2024 r. (prezentata) skarżący szczegółowo odniósł się do stanowiska organu przedstawionego w odpowiedzi na skargę podkreślając, że fakt, że był pracownikiem organu, nie może powodować nieudzielenia mu żądanych informacji publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. Wyjaśnić na wstępie należy, że art. 111 p.p.s.a. przewiduje możliwość połączenia kilku oddzielnych spraw - § 1 stanowi, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą, § 2 - sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. . Z przywołanego przepisu wynika, że połączenie dotyczy spraw, nie skarg , jak wnioskował organ. Skarżący - jak wskazuje organ – złożył kilkanaście wniosków o udzielenie informacji publicznej o różnym zakresie. Wniósł też kilka skarg , związanych ze sprawami niezałatwienia tych wniosków. Sprawy takie nie mogły być objęte jedną skargą na bezczynność , bowiem dotyczyły różnych wniosków skarżącego. Nie zaistniały zatem podstawy do połączenia spraw w oparciu o art. 111 § 1 p.p.s.a. Nie było też celowe połączenie kilku oddzielnych spraw na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., bowiem co do zasady każda sprawa, w której wniesiono skargę na bezczynność, dotyczy innej informacji publicznej. Skarga jest zasadna. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Na gruncie przepisów u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższego wynika, że organ, do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany, zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu jego załatwienie. W tym zakresie organ związany jest 14-dniowym terminem, jaki ustawodawca nakłada na niego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ może udostępnić żądane informacje, jeżeli jest w ich posiadaniu. W sytuacji, gdy informacja nie może być udostępniona w tym czasie, organ zobowiązany jest do powiadomienia wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, a informacja taka również powinna zostać wystosowana w terminie 14 dni od otrzymania wniosku, co wynika z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W terminie 14 dni organ powinien także powiadomić wnioskodawcę, że nie jest w posiadaniu wnioskowanej informacji, a w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w powyższym terminie powinien poinformować wnioskodawcę, że informacja, nie będąca informacją publiczną, nie zostanie udostępniona. W żadnym zatem przypadku organ nie powinien pozostawić wniosku o udzielenie informacji publicznej bez odpowiedzi, a odpowiedź ta powinna być udzielona najpóźniej 14 dnia od otrzymania wniosku. Organ może też załatwić wniosek poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ze wskazaniem podstawy takiego rozstrzygnięcia, w trybie określonym art. 16 u.d.i.p. Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności. Przedmiotowy wniosek wpłynął do organu w dniu 18 grudnia 2023 r. i do dnia rozpoznania sprawy przez Sąd (10 stycznia 2025 r.) nie został rozpatrzony. Organ nie udostępnił skarżącemu żądanych informacji, ani też - mając na uwadze prezentowane przez organ dwa sprzeczne ze sobą stanowiska, że: 1/ składanie przez skarżącego w krótkim odstępie czasu licznych wniosków o udostępnienie informacji publicznej nosi znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej oraz że 2/ informacje objęte przedmiotowym wnioskiem nie stanowią informacji publicznej – nie wydał decyzji, odmawiającej udostępnienia informacji publicznej (w przypadku, o którym mowa w punkcie 1.), ani nie poinformował skarżącego, że żądane informacje nie zostaną udostępnione (na skutek kwalifikacji wskazanej w punkcie 2.). Podkreślenia przy tym wymaga, że Sąd stwierdzając, że organ pozostaje w bezczynności nie wskazuje organowi sposobu rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. To w gestii organu jest udostępnienie informacji lub odmowa jej udostępnienia w prawem przewidzianej formie. Dodać trzeba, że przedmiotowy wniosek skarżącego dotyczy dwóch różnych kwestii - nie tylko zakresu obowiązków, ale też upoważnienia, udzielonego zastępcy Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nadmienić przy tym należy, że przepisy u.d.i.p. nie ograniczają dostępu do informacji publicznej byłym pracownikom organu, do którego wniosek o jej udostępnienie został skierowany. Zwrócenia uwagi wymaga, że przesłanki ograniczenia tego prawa zostały przez ustawodawcę wymienione w art. 5 u.d.i.p. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego, datowanego na dzień 11 grudnia 2023 r. , w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (punkt 1. sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., w punkcie 2. sentencji wyroku. Przekroczenie przez organ 14-dniowego terminu do załatwienia wniosku skarżącego wyniosło 9 miesięcy (organ winien był rozpoznać przedmiotowy wniosek do dnia 2 stycznia 2024 r., licząc od dnia jego wpływu do organu, tj. od 18 grudnia 2023 r.). Stan ten trwał także przez kolejne miesiące po wniesieniu skargi (ponad 3 miesiące). Orzekając w tym zakresie Sąd uwzględnił, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. w sprawie II OSK 468/13). Zdaniem Sądu za takie nie sposób uznać okoliczności podnoszonych przez organ, że pracownik odpowiedzialny za załatwienie sprawy skarżącego nie wykonywał swoich obowiązków. Nie mają przy tym znaczenia działania podjęte przez organ w tym zakresie, na które powołuje się organ w odpowiedzi na skargę, polegające na zwolnieniu pracownika w związku z naruszeniem powierzonych obowiązków. Sąd zwraca uwagę, że to organ zobowiązany jest do organizowania pracy, w tym kontroli (nadzoru) nad prawidłowością i terminowością zadań powierzonych pracownikom. Także tak znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej świadczy o dopuszczeniu się przez organ bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Główną funkcją wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków. Grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w sprawie, której dotyczy skarga na bezczynność czy przewlekłość organu, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ocenie Sądu, mając na uwadze wskazany powyżej stan faktyczny, jak i cele wymierzenia grzywny, wymierzenie organowi grzywny w niniejszej sprawie jest celowe i zasadne. Przepis art. 154 § 6 p.p.s.a. stanowi, że grzywnę (...) wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 16 lutego 2024 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2023 r. i w drugim półroczu 2023 r. (M.P. z 2024 r. poz. 137), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2023 r. wyniosło 6.246,13 zł. Tym samym grzywna może zostać wymierzona do kwoty 62.461,30 zł. Wymierzenie grzywny w żądanej przez skarżącego maksymalnej wysokości byłoby nadmierne. W ocenie Sądu cel grzywny – prewencyjny, dyscyplinujący i sankcyjny – zostanie w niniejszej sprawie osiągnięty poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 3. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego, zawarte w punkcie 4. sentencji wyroku, obejmujące zasądzone na rzecz skarżącego koszty poniesionego przez niego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, wynikało z treści art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.