III SAB/Gd 37/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie WSA Alina Dominiak, WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2009 r. sprawy ze skargi Z. P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego 1) zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku Z. P. w formie przewidzianej przepisami Kodeksu Postępowania Administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt z Sądu, 2) oddala wniosek skarżącego o zwrot kosztów dojazdu do Sądu. Z. P. zaskarżył bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w sprawie wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 1 grudnia 2008 roku o wypłatę przysługującego za lata 2006-2008 równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w [...] do wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Opisane wnioski skarżący uzasadnił następująco: w trakcie służby w Policji skarżący otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej wydanej przez Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Po przejściu skarżącego na emeryturę w 2005 roku Komendant Powiatowy Policji w [...] powiadomił skarżącego o cofnięciu uprawnień do równoważnika, co – zdaniem skarżącego w świetle wyroku NSA z dnia 18.06.2008 roku w sprawie OSK953/07 - jest nieuprawnione. W dniu 1 grudnia 2008 roku – jak wynika z dołączonego do skargi wniosku - skarżący złożył w Komendzie Powiatowej Policji w [...] wniosek o wypłacenie należnego za lata 2006-2008 równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wraz z należnymi odsetkami. W pisemnej odpowiedzi z dnia 2 lutego 2009 roku Komendant Powiatowy Policji w [...] poinformował skarżącego, że równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie przysługuje osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego Policji. Skarżący jest zdania, że wniosek winien zostać rozstrzygnięty w formie decyzji administracyjnej, dlatego też w dniu 23 lutego 2009 roku wezwał Komendanta Powiatowego Policji w [...] do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Pismem z dnia 9 marca 2009 roku Komendant Powiatowy Policji w [...] ponownie odmówił wydania decyzji administracyjnej powołując się na przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów /..../. Tak samo zrobił Komendant Wojewódzki Policji w [...], do którego skarżący wniósł zażalenie na bezczynność organu I instancji. Zdaniem skarżącego treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 roku w sprawie OSK953/07, wydanego w sprawie dotyczącej tego samego zagadnienia świadczy o bezprawności działania organów Policji. Takie postępowanie organów Policji uzasadnia, zdaniem skarżącego, wnioski skargi. Do skargi dołączone zostały kserokopie dokumentów, na które powołuje się Z. P. w skardze. W odpowiedzi na skargę radca prawny Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], reprezentujący Komendanta Powiatowego Policji w [...], wniósł o odrzucenie skargi bądź o jej oddalenie jako bezzasadnej i podał, co następuje: skarżący jest emerytowanym funkcjonariuszem Policji. Organ jest zdania, że po uchyleniu § 8 i ustępu 2 § 9 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100 z 2002 r., poz.919), co nastąpiło Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266 z 2005 r., poz.2246), osoby uprawnione do zaopatrzenia emerytalnego Policji, a więc i skarżący, utraciły prawo do tego równoważnika z dniem 1 stycznia 2006 roku. W związku zaś z uchyleniem § 9 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. brak jest organu uprawnionego do orzekania w przedmiocie uchylenia uprawnienia do tego równoważnika, a sprawa utraciła charakter sprawy administracyjnej. Skoro tak, to niedopuszczalna jest skarga na bezczynność organu, bowiem ma ona na celu zobowiązanie organu do wydania decyzji, a rozstrzygnięcie w tej formie w tej sprawie nie może być podjęte. Uzasadnia to wniosek o odrzucenie skargi. Na rozprawie w dniu 22 października 2009 roku skarżący poparł skargę argumentując, jak poprzednio. Wniósł o ewentualny zwrot kosztów dojazdu do Sądu na rozprawę podając, że orientacyjnie koszty te wyniosły około 20 złotych; skarżący przyjechał samochodem z [...], gmina [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej ppsa, sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. Zgodnie z przepisami ustawy, jednym z wymogów skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpanie środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu administracyjnym. W myśl art. 52 § 1 i 2 ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W wypadku skargi na bezczynność środkiem takim jest zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w razie niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 i art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, co następuje: z akt sprawy wynika, że w dniu 1 grudnia 2008 roku skarżący Z. P., emeryt policyjny, złożył w Komendzie Powiatowej Policji w [...] pisemny wniosek o "wypłacenie kwot należnego i do chwili obecnej nie wypłaconego za 3 lata - 2006, 2007 i 2008 rok, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego wraz z należnymi ustawowo odsetkami od należności głównej". We wniosku skarżący zarzucił, że został bezprawnie pozbawiony równoważnika w roku 2006, domaga się wypłaty równoważnika zgodnie z normą przysługującą jak w złożonych wnioskach, nabytymi i ustawowo przysługującymi uprawnieniami, wcześniej wydaną i nadal obowiązującą decyzją. Do wniosku – jak wynika z jego kserokopii dołączonej do skargi i twierdzeń skarżącego, dołączone zostały "oświadczenia do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oraz jego wysokość za lata 2006-2008" (k-1 akt adm.). Zatem pierwszą powinnością organu, do którego wpłynęło podanie (wniosek) Z. P. było precyzyjne ustalenie, czego dotyczy wniosek tj. : ustalenia uprawnień do równoważnika, jego wypłaty czy stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z roku 2006 i jaki organ jest właściwy do rozpoznania sprawy. Zauważyć w tym miejscu należy, że - wbrew stanowisku odpowiadającego na skargę, przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego ( publ. jw.) , przepisy ustawy dnia 6 kwietnia 1990 roku o Policji ( j. t. Dz. U. Nr 43 z 2007r, poz. 277 ze zm.) i przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( j. t. Dz. U. z 2004, Nr 8, poz.67 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi wskazują organy właściwe w sprawach orzekania w przedmiocie omawianego równoważnika. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia : organami właściwymi do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego są wymienione tam organy Policji (minister, Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy Policji, komendanci powiatowi (miejscy) Policji i inne), zgodnie z art. 90 ust. 5 przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, 92, 94 i 95 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej, a art. 91 ustawy stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Skarżący jest emerytem policyjnym zatem jego uprawnienia regulują przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( j. t. Dz. U. z 2004, Nr 8, poz.67 ze zm.) i przepisy wykonawcze. Ustalanie prawa do świadczeń wchodzących w skład zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy, w tym – dodatków do emerytur i rent (Rozdział 4 cyt. ustawy) następuje w trybie i przed organami wskazanymi w tej ustawie (przepisach wykonawczych). Powracając do stanu faktycznego sprawy ze skargi Z. P. należy zatem wskazać, że wobec niejednoznaczności wniosku skarżącego skierowanego do Komendanta Powiatowego Policji w [...] na tym etapie postępowania przedwczesne jest wskazywanie, który z organów zobowiązany jest do podjęcia merytorycznego orzeczenia w przedmiocie żądania skarżącego. Ponieważ jednak zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, w tym - z art. 65 § 1 kpa jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, a przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie, zatem Komendant Powiatowy Policji w [...], po ewentualnym wyjaśnieniu treści żądania skarżącego, miał obowiązek podjąć stosowne rozstrzygnięcie w sprawie wniesionego wniosku. Obowiązujące terminy załatwiania spraw określają przepisy art. 35 i n. kpa, a na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Z akt administracyjnych, oświadczeń stron i dokumentów przedłożonych przez skarżącego wynika, że skarżący złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], domagając się wydania rozstrzygnięcia w Jego sprawie, zatem należy uznać, że równolegle wyczerpał tryb, warunkujący możliwość skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego o czym stanowi art. 52 ppsa. Skoro wniosku skarżącego nie rozstrzygnięto w formie przewidzianej przepisami prawa, zarzut skarżącego, że organ, do którego skierowano wniosek, pozostaje w bezczynności, jest uzasadniony. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 149 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. W pkt. 2 sentencji wyroku orzeczono o oddaleniu wniosku skarżącego o zwrot kosztów dojazdu na rozprawę do sądu. Wniosek zgłoszony został przez skarżącego po zamknięciu rozprawy, alternatywnie ( "ewentualnie"), dodatkowo skarżący nie umiał podać dokładnej kwoty wydatkowanej na zakup paliwa do samochodu, którym przyjechał, nie legitymował zakupu żadnym dokumentem jedynie powiedział, że orientacyjnie paliwo kosztowało około 20 zł. Odnośne przepisy, tj.: ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowią, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw ( tak art. 200 ustawy), jednak stosownie do art. 210 § 1 ppsa strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. O skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie Z. P. informowany był pismem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 lica 2009 roku ( k-15 akt). Mając na uwadze powyższe na mocy cyt. wyżej przepisów orzeczono jak w pkt. 2 sentencji wyroku.