III SAB/Gd 379/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. M. K. (dalej: "skarżący"), w dniu 25 sierpnia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Gdyni (dalej: "organ") w sprawie udostępnienia informacji publicznej, wskazanej w punktach 1 i 2 wniosku z dnia 8 sierpnia 2025 r. We wniosku tym skarżący zwrócił się do organu o przesłanie skanu koncepcji zadania "Nadanie priorytetu dla transportu zbiorowego oraz zwiększenie dostępności pieszej i rowerowej zbiegu al. marsz. Piłsudskiego, ul. Świętojańskiej, ul. Władysława IV i ul. Kieleckiej", która była przedmiotem opinii Zespołu ds. polityki transportowej i mobilności, o której mowa w punkcie 5 pisma z dnia 25 lipca 2025 r. nr UIM.1431.16.2025.DG.Asz (punkt 1) oraz o przesłanie rekomendacji Zespołu ds. polityki transportowej i mobilności zawierającej opinie i zalecenia do koncepcji zadania "Nadanie priorytetu dla transportu zbiorowego oraz zwiększenie dostępności pieszej i rowerowej zbiegu al. marsz. Piłsudskiego, ul. Świętojańskiej, ul. Władysława IV i ul. Kieleckiej", o której mowa w punkcie 5 pisma z dnia 25 lipca 2025 r. nr UIM.1431.16.2025.DG.Asz (punkt 2). Skarżący jako formę udostępnienia informacji wskazał ePUAP. Wniosek został złożony w związku z odpowiedzią organu udzieloną skarżącemu na jego wniosek z dnia 4 czerwca 2025 r. , w którego punkcie 5 skarżący wystąpił o wskazanie, jakie czynności podjęto w 2024 r. w celu realizacji zadania nr 11 "Nadanie priorytetu dla transportu zbiorowego oraz zwiększenie dostępności pieszej i rowerowej zbiegu al. marsz. Piłsudskiego, ul. Świętojańskiej, ul. Władysława IV i ul. Kieleckiej" przewidzianego w Strategii Rowerowej na lata 2024-2025. W piśmie z dnia 25 lipca 2025 r. organ podał, że: "Koncepcja opracowana w Wydziale Inwestycji została poddana analizie transportowej pod kątem weryfikacji wpływu na warunki ruchu poszczególnych składowych koncepcji oraz przepustowości układu drogowego. Analizę (mikrosymulację) wykonał Zarząd Dróg i Zieleni w oparciu o istniejący miejski model transportowy. W toku prac analizowano również postulaty zapewnienia priorytetu dla transportu zbiorowego. W oparciu o wyniki analizy wiceprezydent B. A. podjął decyzje o wprowadzeniu korekt w koncepcji. W 2025 powołano Zespół ds. polityki transportowej i mobilności, który zaopiniował skorygowaną wersję koncepcji i zalecił przywrócenie większości pierwotnych elementów koncepcji. Rekomendację zespołu (pismo z dnia 16.07.2025 r.) zaakceptowała Prezydent Miasta Gdyni Pani A. K." Pismem z dnia 19 sierpnia 2025 r. organ, działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), poinformował skarżącego, że oczekuje na odbiór projektu wykonawczego, który jest przedmiotem zapytania w punkcie 3, wyznaczył nowy termin na załatwienie wniosku i określił go na dzień 10 września 2025 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w zakresie żądania zawartego w punktach 1 i 2 w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Podnosząc zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazał, że zawiadomienie z dnia 19 sierpnia 2025 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy dotyczy wyłącznie punktu 3 wniosku z dnia 8 sierpnia 2025 r. Organ nie wyznaczył nowego terminu ani też nie wskazał z jakich powodów nie może udzielić skarżącemu informacji zawartych w punkcie 1 i 2 przedmiotowego wniosku w terminie przewidzianym w ustawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wniosek skarżącego został rozpoznany w ustawowym terminie, skarżący otrzymał odpowiedź, której treść i forma odpowiadają wymogom u.d.i.p. Organ nie był w posiadaniu projektu wykonawczego, oczekiwał na jego odbiór i z tego powodu wyznaczył nowy termin załatwienia wniosku. W ocenie organu dokumenty, których udostępnienia żąda skarżący stanowią całość w sensie merytorycznym, a żądania skarżącego zostały zawarte w jednym wniosku. Przy piśmie z dnia 10 września 2025 r. organ przesłał skarżącemu żądane dokumenty wymienione w punktach 1 i 2 przedmiotowego wniosku. Wobec powyższego w piśmie z dnia 14 października 2025 r. skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga jest niezasadna. Nie ulega wątpliwości, że z uwagi na treść art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), który stanowi, że do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, Prezydent Miasta Gdyni jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. jest każda informacja o działalności publicznej podmiotów wykonujących zadania publiczne. Z przepisu art. 6 u.d.i.p. wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f ), zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 4 ), majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ). Podkreślenia wymaga, że przepis art. 6 u.d.i.p. nie ma charakteru zamkniętego, a wyliczenie stanów faktycznych w nim określonych jest jedynie przykładowe. Zatem prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Przymiot informacji publicznej posiadają zatem wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Kwestia odróżnienia "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy z dnia u.d.i.p. od dokumentów wewnętrznych była przedmiotem rozważań zarówno sądów administracyjnych, jak i judykatury. W judykaturze przyjmuje się, że "dokumenty wewnętrzne" służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem ostatecznego stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej. Mogą natomiast określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. np. wyroki NSA: z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1883/14 ). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1139/15). Dokumenty wewnętrzne, służące realizacji zadania publicznego, lecz nie przesądzające o kierunkach działania organu, nie mają jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawierają propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej mieszczą się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia. Procesowi podejmowania decyzji nie jest zaś konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie (por. wyroki NSA z: 27 stycznia 2012r. sygn. akt I OSK 2130/11, z dnia 15 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 707/10). Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi (por. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 430/14) . Należy też zwrócić uwagę na to, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r. , sygn. akt P 25/12 wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej (publ. OTK-A 2013/8/122). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy przypomnieć, że skarżący domagał się udostępnienia , jako informacji publicznej, koncepcji zadania , dotyczącego nadania priorytetu dla transportu zbiorowego oraz zwiększenia dostępności pieszej i rowerowej zbiegu określonych ulic w Gdyni, która to koncepcja była przedmiotem opinii Zespołu ds. polityki transportowej i mobilności, a także udostępnienia rekomendacji tego Zespołu, zawierającej opinie i zalecenia do wyżej wymienionej koncepcji. Należy zauważyć, że przedmiotowe dokumenty nie są wiążące dla zadania, dotyczącego nadania priorytetu dla transportu zbiorowego i zwiększenia dostępności określonego zbiegu ulic. Jest to jedynie zaledwie koncepcja tego zadania oraz rekomendacja ( opinia , zalecenia) dotycząca tej koncepcji. Wskazać należy, że pojęcie "koncepcja" to ogólny plan, pomysł, zamysł, sposób rozumienia lub podejścia do rozwiązania problemu, stworzenia czegoś, czy osiągnięcia celu, stanowiący wstępne założenia i schemat działania, zanim przejdzie się do szczegółowego projektu. Z kolei "rekomendacja" to opinia dotycząca polecenia kogoś lub czegoś, mająca zachęcić do skorzystania z danego produktu lub zaufania danej osobie. Żaden z przedmiotowych dokumentów nie jest wiążący, wobec czego nie jest wyrazem ostatecznego stanowiska organu. Dokumenty te należy postrzegać jako przygotowania do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, nie stanowiące informacji publicznej. Zatem, w okolicznościach niniejszej sprawy, organ nie miał obowiązku udostępniania skarżącemu żądanych przez niego dokumentów, ujętych w punktach 1 i 2 jego wniosku z dnia 8 sierpnia 2025 r. Organ uznając, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną, pismem z dnia 19 sierpnia 2025 r. , na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował skarżącego, że oczekuje na odbiór projektu wykonawczego, który jest przedmiotem zapytania w punkcie 3 wniosku i wyznaczył termin na załatwienie wniosku na dzień 10 września 2025 r. Organ potraktował wszystkie trzy punkty wniosku jako jedną całość i dążył do udzielenia odpowiedzi w tym samym terminie. Żądane dokumenty organ przesłał skarżącemu przy piśmie z dnia 10 września 2025 r. W ocenie Sądu okoliczności powyższe pozwalają na przyjęcie, że organ nie dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi i udostępnił mu we wskazanym terminie dokumenty, mimo że w istocie nie był do tego zobowiązany. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. , oddalił skargę.