III SAB/Gd 39/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 lipca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania zaświadczenia; 2. stwierdza, że Komendant Powiatowy Policji dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 12 czerwca 2018 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarga M. K. (dalej jako - "skarżąca") na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu skargi, powołując się na złożone ponaglenie, skarżąca zarzuciła organowi bezczynność, względnie przewlekłe prowadzenie postępowania. Domagała się: zobowiązania organu do niezwłocznego ustalenia w żądanym zakresie treści możliwych świadectw i ich wydania; stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności poprzez co najmniej dowolne działania i niezmierzające do załatwienia jej żądania z rażącym naruszeniem prawa; a ponadto przyznania pieniężnej w wysokości uznanej przez sąd jako rekompensatę za utrudnianie uzyskania zaświadczenia i jego wykorzystania dla toczących się i możliwych do wszczęcia spraw. Jak wynika z akt sprawy w dniu 2 marca 2018 r. do Komendy Powiatowej Policji w K. wpłynęło pismo skarżącej z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w administracji oraz ustalenia treści możliwych do wydania zaświadczeń w sprawie działań i czynności organu ds. osobowych Policji w przedmiocie prawnie nakazanej ochrony funkcjonariusza Policji przed czynnikami szkodliwymi i uciążliwymi, występującymi w warunkach służby czynnej skarżącej w Policji na stanowiskach patrolowo-interwencyjnych i wydania zaświadczeń, stwierdzających, że była objęta prawnie nakazanymi działaniami i czynnościami w zakresie BHP oraz prawnie nakazanymi badaniami i ochroną przed warunkami uciążliwości służby, uprawniającymi do prawa do urlopów dodatkowych, względnie, w razie braku stwierdzenia powyższych okoliczności, że skarżąca nie była objęta ww. ochroną. Skarżąca wskazała, że przedmiotowe zaświadczenie jest niezbędne do dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia za niedopełnienie prawnie nakazanych działań i czynności przez organ ds. osobowych Policji ochrony BHP. W odpowiedzi na powyższe, Komendant Powiatowy Policji w K. poinformował skarżącą zaświadczeniem z dnia 8 marca 2018 r., nr [...] że zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 21 marca 2016 r. i decyzją nr [...] z dnia 21 lutego 2018 r. komisja nie wykazała, aby na stanowiskach wskazanych przez nią występowały przesłanki do przyznania płatnego urlopu dodatkowego. Pismem z dnia 14 marca 2018 r. skarżąca wniosła, za pośrednictwem organu I instancji, do Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. ponaglenie. Zarzuciła organowi naruszenie nakazu z art. 218 k.p.a. poprzez prawnie niedopuszczalne uchylenie się od wydania konstytutywnego zaświadczenia prawdy oraz uchybienie terminowi instrukcyjnemu z art. 217 § 3 k.p.a. oraz naruszenie strony do rozpoznania i załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi Komendant Wojewódzki Policji w G. pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. poinformował skarżącą, że organ I instancji nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w prowadzonej sprawie i że zobowiązał organ do ponownego rozpatrzenia żądania na zasadach określonych w rozdziale VII k.p.a. Następnie pismem z dnia 9 maja 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w K., po przekazaniu sprawy w dniu 27 kwietnia 2018 r., poinformował skarżącą o fakcie ponownego jej rozpatrywania i zwrócił się z prośbą o wskazanie podstawy prawnej urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, na podstawie którego organ miałby wydać zaświadczenie oraz wystąpiono o wskazanie interesu prawnego potwierdzającego potrzebę wydania tego dokumentu. Pismem z dnia 12 maja 2018 r. skarżąca po raz kolejny wniosła ponaglenie na niezałatwienie jej sprawy. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w K. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wskazano, że skarga jest przedwczesna z uwagi na to, że postępowanie w sprawie jest jeszcze w toku. Zaznaczono, że organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które pozwoli m.in. na ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia, albowiem organ zaświadcza jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych. Organ może ponadto wystąpić o sprecyzowanie żądania, a także wezwać do usunięcia braków formalnych wniosku. Podniesiono, że organ poinformował skarżącą o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania pismem z dnia 9 maja 2018 r., zwracając się m.in. o wskazanie interesu prawnego, zaś w odpowiedzi skarżąca wniosła trzy dni później ponaglenie, a następnie skargę. M. K. w piśmie procesowym z dnia 26 czerwca 2018 r. podtrzymała skargę, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4) p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku m.in. skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W niniejszej sprawie bezsporne było spełnienie przez M. K. przesłanki do wniesienia niniejszej skargi, a mianowicie poprzedzenie jej ponagleniem (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma - stan faktyczny i prawny - istniejący w chwili orzekania przez Sąd. Postawienie zarzutu bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania organowi administracji, w okolicznościach niniejszej sprawy Komendantowi Powiatowemu Policji w K., oznacza w istocie postawienie organowi - zarzutu nie załatwienia sprawy - w terminie. Zasadnicze bowiem znaczenie przy ocenie zarzutu bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ ma zachowanie terminu dla rozpoznania sprawy. Tym samym stan sprawy w toku zasadniczo nie stanowi podstawy do odrzucenia skargi, ani nie czyni jej przedwczesną. Terminy załatwienia sprawy zostały określone w przepisie art. 35 k.p.a. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do szczególnego unormowania przepisu art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przy czym przed wydaniem zaświadczenia organ, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zatem ustawodawca jednoznacznie określił terminy, w których sprawa powinna zostać załatwiona, a także w którym powinno zostać wydane zaświadczenie. Podnoszone tym samym w odpowiedzi na skargę okoliczności takie jak podejmowanie przez organ czynności, informowania o nich skarżącej czy konieczność dalszego procedowania w sprawie, nie są rozstrzygające dla określenia zachowania terminu (lecz mogą mieć wpływ na ocenę stopnia naruszenia prawa organu, o czym w dalszej części uzasadnienia). Nie wydanie zaświadczenia lub odmowa jego wydania, w terminie przewidzianym w art. 217 § 3 k.p.a. może świadczyć o pozostawaniu w bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjonowane wnioskiem skarżącej z dnia 1 marca 2018 r., który wpłynął w dniu 2 marca 2018 r. do Komendy Powiatowej Policji w K.. W zaświadczeniu z dnia 8 marca 2018 r., nr [...] organ poinformował skarżącą m.in., że zgodnie z decyzją nr [...] z dnia 21 marca 2016 r. i decyzją nr [...] z dnia 21 lutego 2018 r. komisja nie wykazała, aby na stanowiskach wskazanych przez nią występowały przesłanki do przyznania płatnego urlopu dodatkowego. Pomimo to, nie można uznać, aby doszło do rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku. Potwierdza to jednoznacznie treść pisma z dnia 25 kwietnia 2018 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w G., skierowanego do skarżącej. W uzasadnieniu tego pisma jednoznacznie podniesiono, że - " w omawianym przypadku mamy do czynienia z brakiem zrozumienia przez organ I instancji, Pani intencji w przedmiocie wydania zaświadczenia. Komendant Powiatowy w K., w wydanym zaświadczeniu potwierdził m.in., że Pani stanowisko zostało poddane weryfikacji przez komisję w przedmiocie oceny warunków uciążliwości lub szkodliwości za lata od 2015 do 2017. Dokonując analizy Pani pisma z dnia 1 marca 2018 r. oraz skargi z dnia 14 marca 2018 roku należy wskazać, że żądanie dotyczy potwierdzenia poddania weryfikacji przez komisję stanowiska, które Pani zajmowała pod kątem warunków uciążliwych lub szkodliwych za cały okres pełnionej służby". W piśmie tym wskazano także, że "w następstwie analizy Pani pisma oraz zgromadzonych materiałów podjęto decyzję o przekazaniu przedmiotowej sprawy do Komendanta Powiatowego Policji w K. w celu ponownego rozstrzygnięcia Pani żądania w przedmiocie wydania nowego zaświadczenia w oparciu o rozdział VII wydawanie zaświadczeń (...)". Bezspornym było, że w dacie wniesienia niniejszej skargi sprawa była w toku, tj. była na etapie ponownego rozpoznawania wniosku skarżącej przez organ I instancji (co zostało podniesione w złożonej odpowiedzi na skargę). Trzeba tu zaznaczyć, że Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z przedstawionych przez organ akt sprawy. Niemniej, Sąd powziął z urzędu informację (akta sprawy III SAB/Gd 48/18) o wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji, a mianowicie, że postanowieniem nr [...] z dnia 20 czerwca 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w K. rozpoznał wniosek skarżącej z dnia 2 marca 2018 r. odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej treści, tj. potwierdzającego objęcia stanowiska, które zajmowała badaniami przez komisję badającą czynniki szkodliwe i uciążliwe w przedmiocie ustalenia dodatkowego urlopu z tytułu warunków szczególnych. Niewątpliwe w okolicznościach niniejszej sprawy stan bezczynności organu administracji ustał w związku z wydaniem przedmiotowego postanowienia. Jednak powyższe nie czyni bezprzedmiotowym postępowania ze skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Jest bowiem oczywiste, że stany faktyczne poddawane ocenie mogą się kwalifikować zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, gdyż zawsze - nie wydanie rozstrzygnięcia w terminie - pozostaje następstwem przewlekłości. Także sam fakt procedowania przez organ nie czyni skargi przedwczesnej i nie pozwala na jej odrzucenie. Trzeba podkreślić, że w doktrynie zwraca się uwagę, że "bezczynność organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (tak: J. Paweł Tarno [w:] Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus nr 69/2013). Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić. Zwrócić bowiem należy uwagę, że z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: statycznej (pasywnej), dynamicznej (aktywnej) albo mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego, który w toku postępowania podejmuje czynności procesowe zbędne, które nie skutkują przybliżeniem do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji w sprawie. Trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje dwie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem. W konkluzji, odnosząc się do realiów niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że organ I instancji dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, gdyż nie podejmował skutecznych czynności - niezbędnych do prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku skarżącej) - które powinny skutkować wydaniem zaświadczenia lub odmową jego wydania w terminie przewidzianym w ustawie. Takie zachowanie się organu I instancji (opisane powyżej) skutkowało tym, że złożony w dniu 2 marca 2018 r. wniosek został rozpoznany w dniu 20 czerwca 2018r. Tym samym podejmowane przez organ działania nie można uznać za efektywne dla właściwego toku postępowania. Nie może ulegać wątpliwości, że nie była to sprawa szczególnie skomplikowana. Tym samym w realiach niniejszej sprawy organ I instancji dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w §1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd zostało już wydane ww. postanowienie, zobowiązanie organu zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a. stało się bezprzedmiotowe i w tym też zakresie postępowanie podlegało umorzeniu. Dlatego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt trzeci wyroku). Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. Mimo, że sprawa dotyczy wydania zaświadczenia, zaś od momentu złożenia wniosku w marcu 2018 r. do wydania postanowienia w czerwcu 2018 r. upłynęło 3 miesiące, w ocenie Sądu, organ prowadząc postępowanie nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. To, że w toku postępowania organ podejmował wyżej opisane kroki stanowi dostateczny argument wpływający na ocenę stopnia naruszenia prawa. Ponadto, nie może ujść uwadze, że organ informował skarżącą o podejmowanych czynnościach, nie tylko w niniejszej sprawie, ale w każdej z prowadzonych spraw, gdyż w dniu 2 marca 2018 r. wpłynęły do niego trzy wnioski skarżącej wszczynające odrębne postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Podobnie, jak w przypadku oceny możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/ obowiązku, o których mowa w przepisie art. 149 § 1b p.p.s.a. We wszystkich tych przypadkach ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Zarówno więc wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej czy orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku (w tym ostatnim przypadku przy uwzględnieniu dodatkowych przesłanek) - nie jest obligatoryjne. W niniejszej sprawie Sąd nie uznał za zasadne i celowe przyznanie na rzecz skarżącej jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Okoliczności, w których organ I instancji dopuści się bezczynności oraz czas jej trwania, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącej. Także sama treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania. Skarżąca nie przedstawiła, ani nie powołała okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność kompensaty. Wobec dokonanych rozważań, nie można też przypisać postępowaniu organu cech "utrudniania". W tej też części skarga nie podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w punkcie czwartym wyroku. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji.