III SAB/Gd 398/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1.zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do rozpoznania wniosku skarżącego J. M.o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego J. M.sumę pieniężną w kwocie 1000 (tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5.zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego J. M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 18 sierpnia 2025 r. J. M. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący wniósł: 1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości 7140,52 zł; 3. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania; 4. na podstawie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej o skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o następującej treści: "czy przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 343, str. 1) należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym przewidującym generalne wstrzymanie biegu terminu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy obywatelom państw trzecich niezależnie od ich obywatelstwa". Uzasadniając wnioski i zarzuty skargi, pełnomocnik skarżącego podał, że jest on obywatelem Kolumbii i w dniu 21 marca 2025 r. złożył kompletny wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 5 lipca 2025 r. złożone zostało ponaglenie na bezczynność Wojewody Pomorskiego. Do dnia dzisiejszego organ nie podjął w związku z tym żadnych działań. Termin wydania decyzji w niniejszej sprawie określa art. 112a ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W niniejszej sprawie termin rozpoczął bieg w dniu 21 marca 2025 r., a upłynął w dniu 20 maja 2025 r. W zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej podniesiono, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką poniósł wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Podkreślono, że cudzoziemiec oczekujący na wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znajduje się w szczególnej sytuacji. Wprawdzie na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach jego pobyt na terytorium RP może być uważany za legalny, jednakże jego status nie jest taki sam jak status cudzoziemca posiadającego zezwolenie na pobyt czasowy i kartę pobytu. Przede wszystkim, o ile cudzoziemiec w każdym czasie może opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to jednak prawo do ponownego wjazdu ocenia się na podstawie art. 6 ust. 1 kodeksu granicznego Schengen. Bez karty pobytu, co do zasady wymagana jest zatem wiza, a w ruchu bezwizowym wjazd jest możliwy tylko w przypadku, gdy cudzoziemiec posiadający obywatelstwo odpowiedniego państwa spełnia dodatkowo warunek określony w art. 4 ust. 1 Rozporządzenia 2018/1806, tj. o ile nie wykorzystał 90 dni pobytu w okresie ostatnich 180 dni. W praktyce niemożliwe są zatem krótkotrwałe podróże poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na brak możliwości powrotu w ruchu bezwizowym przed upływem 90 dni od wyjazdu ze strefy Schengen. Opieszałość organu powoduje zatem w praktyce, że cudzoziemiec pozbawiony jest prawa do opuszczenia Polski przez czas trwania postępowania, co narusza art. 12 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Brak uregulowanej sytuacji pobytowej powoduje w praktyce dużą trudność w znalezieniu pracy. Większość pracodawców wymaga od cudzoziemców posiadania karty pobytu. Zgodnie z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, prawo do wykonywania pracy przez cudzoziemca nieposiadającego zezwolenia na pobyt czasowy zależy od spełnienia dodatkowych wymagań i zasadniczo wymaga uzyskania oddzielnego zezwolenia na pracę. Ponadto cudzoziemiec nie ma możliwości złożenia wniosku o wydanie prawa jazdy w zamian za krajowe prawo jazdy wydane za granicą, gdyż wymagane jest dołączenie do wniosku kopii karty pobytu, wizy lub innego dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ze względu na fakt, że wielu cudzoziemców mieszka i pracuje w niewielkich miejscowościach, oddalonych od dużych ośrodków i rozwiniętej komunikacji zbiorowej, brak prawa do kierowania pojazdami powoduje w praktyce całkowite uzależnienie cudzoziemca od transportu organizowanego przez pracodawcę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie na podstawie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1 a oraz ust. 3 i 4 art. 100d ust. 1 pkt 1 a, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tj. z dnia 16 listopada 2022 roku Dz.U. z 2023 roku poz. 103, dalej "ustawa o pomocy"), zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 września 2025 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ podał, że w dniu 12 sierpnia 2024 r. Wojewoda Wielkopolski przekazał zgodnie z właściwością akta sprawy cudzoziemca Wojewodzie Pomorskiemu. W dniu 14 sierpnia 2024 r. do akt sprawy cudzoziemiec złożył załącznik nr 1. W dniu 25 listopada 2024 r. cudzoziemiec dopełnił obowiązku osobistego złożenia wniosku, złożył odciski linii papilarnych oraz do akt sprawy przedłożył kserokopię paszportu. W dniu 3 grudnia 2024 r. cudzoziemiec do akt sprawy przedłożył 2 bilety na samolot. W dniu 14 grudnia 2024 r. za pośrednictwem doręczenia elektronicznego wpłynął wniosek pełnomocnika cudzoziemca o wyznaczenie terminu wizyty na odcisk stempla. W dniu 12 lutego 2025 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach (Komendanta Wojewódzkiego Policji, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego) o przekazanie informacji czy wjazd skarżącego na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 31 marca 2025 r. do akt sprawy wpłynęło pismo pracodawcy cudzoziemca firmy: U. Sp. z o.o. informujące, że cudzoziemiec zrezygnował ze świadczenia pracy. W dniu 5 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącego złożył za pośrednictwem doręczenia elektronicznego ponaglenie. W dniu 19 sierpnia 2025 r. skarżący złożył skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Zdaniem organu, rozpoznając sprawę należy mieć na względzie jej przedmiot i związane z tym szczególne okoliczności, w tym przede wszystkim mające zastosowanie przepisy oraz zmiany stanu prawnego, które weszły w życie w 2022 i 2023 roku i które obowiązywały w okresie wpływu wniosku i jego procedowania. Do wskazanych przepisów należy art. 100c ust. 1, zgodnie z którym w okresie do dnia 31 grudnia 2022 roku bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy (pkt 1 lit. a), stały (pkt 1 lit. b) oraz rezydenta długoterminowego UE (pkt 1 lit. c) w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Stosownie do jego ust., 3 w okresie, o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt 2 ww. ustawy określił, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Stosownie do art. 100c ust. 4 ww. ustawy, zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei przepis art. 100 d ustawy o pomocy wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r., a kolejne jego nowelizacje przedłużyły ten okres do dnia 30 września 2025 r. Biorąc pod uwagę powyższe, według organu, wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt został złożony przez skarżącego w okresie obowiązywania ww. przepisów i w związku z tym termin na załatwienie przedmiotowej sprawy nie rozpoczął biegu. W kwestii dochodzonej przez skarżącego sumy pieniężnej organ podniósł, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. poza rolą dyscyplinująco-represyjną, powinna pełnić przede wszystkim również funkcję kompensacyjną, będąc swoistym zadośćuczynieniem dla strony za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma właśnie szczególne znaczenie. Strona, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, powinna nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością, bądź bezczynnością i przedstawić argumentację uzasadniającą jej zrekompensowanie. Nie wystarczy ogólnie powołać się na samą okoliczność bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę i podkreślić, że najistotniejsza w sprawie okoliczność faktyczna jaką jest data złożenia wniosku została w sporządzonej przez profesjonalistę skardze wskazana błędnie, a co więcej w sposób niekorzystny dla skarżącego z punktu widzenia oceny bezczynności organu w jego sprawie. Podano bowiem, że skarżący złożył kompletny wniosek w dniu 21 marca 2025 r., podczas gdy z akt administracyjnych wynika, że skarżący dopełnił obowiązku osobistego złożenia wniosku i złożenia odcisków palców znacznie wcześniej, bo już w dniu 25 listopada 2024 r. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga jednak w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stąd też budząca wątpliwości treść uzasadnienia skargi nie uniemożliwiła rozpoznania sprawy. Stan faktyczny sprawy wynikał bowiem jednoznacznie z dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych. W związku z argumentacją organu należało przede wszystkim w niniejszej sprawie rozważyć kwestię zastosowania w stosunku do skarżącego, przepisów art.100c i 100d ustawy o pomocy, która w art. 1 ust. 1 i 3 definiuje przedmiot regulacji w następujący sposób: 1. Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 3. Ustawa określa również: 1) szczególne zasady powierzenia pracy obywatelom Ukrainy, przebywającym legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2) pomoc zapewnianą przez wojewodów, jednostki samorządu terytorialnego oraz inne podmioty obywatelom Ukrainy; 3) utworzenie Funduszu Pomocy w celu finansowania lub dofinansowania realizacji zadań na rzecz pomocy obywatelom Ukrainy; 4) niektóre uprawnienia obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny; 5) szczególne zasady przedłużania okresów legalnego pobytu obywateli Ukrainy oraz wydanych im przez organy polskie dokumentów dotyczących uprawnień w zakresie wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 6) niektóre uprawnienia obywateli polskich i obywateli Ukrainy będących studentami, nauczycielami akademickimi lub pracownikami naukowymi wjeżdżającymi z terytorium Ukrainy; 7) szczególne regulacje dotyczące kształcenia, wychowania i opieki dzieci i uczniów będących obywatelami Ukrainy, w tym wsparcia jednostek samorządu terytorialnego w realizacji dodatkowych zadań oświatowych w tym zakresie; 8) szczególne zasady organizacji i funkcjonowania uczelni w związku z zapewnianiem miejsc na studiach dla obywateli Ukrainy, o których mowa w ust. 1; 9) szczególne zasady podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej przez obywateli Ukrainy, przebywających legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 10) szczególne zasady prowadzenia dystrybucji produktów leczniczych i wyrobów medycznych przeznaczonych na pomoc humanitarną na terytorium Ukrainy przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych z dnia 12 marca 2022 r. Ustawa o pomocy weszła w życie w zasadniczej części w dniu 12 marca 2022 r. z mocą obowiązującą od dnia 24 lutego 2022 r. (art. 116 ustawy). Następnie na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830 - powoływana w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa zmieniająca"), wprowadzono do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy art. 100c, który stanowi, że: 1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Analogiczne rozwiązanie na dalszy okres do dnia 24 sierpnia 2023 r. przewidywała norma art. 100d ustawy o pomocy, wprowadzona ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 185), a konkretnie przez art. 1 pkt 32 tej ustawy, który wszedł w życie z mocą wsteczną z dniem 1 stycznia 2023 r. Przepis art. 100d ustawy o pomocy był parokrotnie nowelizowany; na dzień wydania niniejszego wyroku art. 100d ustawy o pomocy określał przywołany okres na 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r.; Dz. U. z 2024 r., poz. 854 - zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 lipca 2024 r.). Należy w tym miejscu przywołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 maja 2025 r. sygn.. akt II OSK 2926/24, w którym wskazano na wskazał na epizodyczny (czasowy) charakter regulacji art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czasowe ograniczenie prawa do sądu (w zakresie dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) było uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą 24 lutego 2022 r. Ocena trafności tego poglądu nie ma w niniejszej sprawie znaczenia skoro Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł równocześnie, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości a ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przez "istotną zmianę okoliczności" należy rozumieć nie tylko zmniejszenie liczby wniosków pobytowych wpływających do wojewodów, lecz również stan, w którym zwiększona liczba tych wniosków (w porównaniu z wpływem sprzed wybuchu wojny w Ukrainie) stała się normą w dłuższym – obecnie ponad trzyletnim – okresie i nie może być już uznawana za sytuację nadzwyczajną. Z danych udostępnionych przez Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców jednoznacznie wynika, że (w porównaniu z latami wcześniejszymi) w roku 2022 nastąpił znaczny wzrost liczby wniosków pobytowych, jakie wpłynęły do wojewodów, co bez wątpienia należy wiązać z wybuchem wojny w Ukrainie. Natomiast w kolejnych latach (2023-2024) wpływ ten kształtował się na zbliżonym poziomie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w ilości tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności - lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w konsekwencji, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw należy odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2024 r., poz. 854 - dalej: "nowela ustawy", "ustawa zmieniająca") w zakresie w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przyczyna wprowadzająca ograniczenie prawa do sądu w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej już nie istniała. Tym samym rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości bezczynności bądź przewlekłego działania organu, jest nie do pogodzenia z zasadą prawa do sądu. Naczelny Sąd Administracyjny zajął zatem w przywołanym wyroku (jak i kolejnych wyrokach np. z 28 sierpnia 2025 r., II OSK 3109/24, z 5 sierpnia 2025 r., II OSK 2743/24, z 3 lipca 2025 r., II OSK 2695/24, z 12 czerwca 2025 r., II OSK 2942/24) stanowisko, zgodnie z którym, po czwartym przedłużeniu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy - po dniu 30 czerwca 2024 r. zachodzi sprzeczność art.100d ustawy o pomocy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Przepis ten nie powinien być zatem stosowany. Taka ocena dotyczy także ostatniego przedłużenia wskazanego w tym przepisie terminu do dnia 4 marca 2026 r. (art. 10 pkt 1 ustawy z dnia 12 września 2025 r. Dz.U. z 2025. poz.1301, zmieniającej ustawę pomocową z dniem 30 września 2025 r.). Skoro tak, to od 1 lipca 2024 r. należy według NSA oceniać kwestię bezczynności organu według zasad ogólnych. Odnosząc się zatem do meritum sprawy wskazać należy, że pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z kolei przewlekłość zdefiniowano w przepisie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Skarga na bezczynność stanowi środek prawny, którego celem jest zapewnienie realizacji zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i § 2 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. wymaga bowiem, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W myśl ogólnej reguły zawartej przez ustawodawcę w Kodeksie postępowania administracyjnego w art. 35 § 1 § 2 k.p.a., stanowiącej rozwinięcie powyższej zasady, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Przepis art. 35 § 3 k.p.a. stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a. Z uwagi na przedmiot postępowania w sprawie znajdowały zastosowanie regulacje szczególne, zawarte w ustawie o cudzoziemcach, która wprowadza odmienne od przewidzianych w k.p.a. uregulowania dotyczące terminów załatwiania spraw. Zgodnie z art. 112a ust. 1 i 2 tej ustawy: 1. Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. 2. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wydłużając ten termin do 60 dni od dnia spełnienia wymogów określonych w art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Wyjaśnić przy tym należy, że dla oceny zarzutu bezczynności skierowanego względem Wojewody Pomorskiego nie ma znaczenia sposób procedowania wniosku przez innych wojewodów przed przekazaniem wniosku skarżącego w dniu 12 sierpnia 2024 r. Należy zatem odnotować, że już w dniu 14 sierpnia 2024 r. do akt sprawy skarżący złożył załącznik nr 1. Następnie w dniu 25 listopada 2024 r. dopełnił obowiązku osobistego złożenia wniosku i złożył odciski linii papilarnych oraz przedłożył kserokopię paszportu. W dniu 3 grudnia 2024 r. skarżący do akt sprawy przedłożył dwa bilety lotnicze. W dniu 14 grudnia 2024 r. drogą elektroniczną wpłynął wniosek pełnomocnika skarżącego o wyznaczenie terminu wizyty (na odcisk stempla) na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. W dniu 12 lutego 2025 r. Wojewoda Pomorski zwrócił się do organów wymienionych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach o przekazanie informacji czy wjazd skarżącego na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W dniu 21 marca 2025 r. w siedzibie organu umieszczono odcisk stempla na paszporcie skarżącego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że 60-dniowy termin do załatwienia sprawy rozpoczął bieg w dniu 25 listopada 2024 r., tj. z chwilą osobistego złożenia przez skarżącego kompletnego wniosku. Tym samym termin do jego rozpoznania upływał z dniem 24 stycznia 2025 r. Termin ten nie został zachowany i nie wydano w sprawie decyzji. Z odpowiedzi na skargę nie wynika, aby postępowanie zostało zakończone. Sąd nie uzyskał takiej informacji do dnia wyrokowania. Od momentu przekazania wniosku Wojewodzie Pomorskiemu jako organowi właściwemu miejscowo do jego rozpatrzenia (12 sierpnia 2024 r.) do dnia wydania wyroku minął rok i trzy miesiące. W ocenie Sądu, nie rozpoznając merytorycznie złożonego wniosku pomimo upływu długiego okresu czasu od wpływu sprawy do Wojewody Pomorskiego, pozostaje on w stanie bezczynności. Zdaniem Sądu, działania organu administracji powinny być nacechowane aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Z akt administracyjnych nie wynikają żadne obiektywne okoliczności usprawiedliwiające zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy. Co ważne, nie wynika z nich przy tym, aby organ wystosował do skarżącego na podstawie art. 36 k.p.a. zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Podsumowując, organ nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy, czym naruszył zasadę określoną art. 12 § 1 k.p.a. i dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Z uwagi na powyższe, wobec braku – do dnia wydania niniejszego wyroku - informacji o rozpoznaniu przez organ wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, WSA w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w terminie 30 dni od dnia przekazania organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, Sąd jednocześnie ocenił, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Orzekając w zakresie uregulowanym tym przepisem Sąd uznał, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. W realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja miała miejsce, gdyż organ znacznie przekroczył zastrzeżony przepisami termin załatwienia sprawy. Przy tym w sprawie nie wystąpiły niezależne od organu przyczyny takiego stanu rzeczy, w szczególności tak długiego toku postępowania nie uzasadniał stopień skomplikowania sprawy. Okoliczności związane z brakami kadrowymi nie stanowią usprawiedliwienia dla bierności organu. Zdaniem Sądu, sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że po przekazaniu sprawy przez Wojewodę Wielkopolskiego w dniu 12 sierpnia 2024 r. dopiero w dniu 25 września 2024 r. organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Ponadto należy zwrócić uwagę, że wezwanie z dnia 1 września 2025 r. do złożenia dodatkowych dokumentów zostało wystosowane przez organ już po wpłynięciu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Pomimo zakreślonego w wezwaniu terminu 14 dni na jego wykonanie, organ nie poinformował o zakończeniu postępowania. W związku z powyższym należało przyjąć, że opisana zwłoka organu była znaczna i nieuzasadniona, co musiało skutkować uznaniem przez Sąd stwierdzonej bezczynności za rażące naruszenie prawa na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Wskazane powyżej okoliczności uzasadniały przyznanie skarżącemu z tego tytułu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. suma pieniężna jest dodatkowym (oprócz grzywny) szczególnym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, stanowiącym dla organu swoistą sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Jednocześnie suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Suma pieniężna, chociaż ma charakter kompensacyjny, nie ma na celu naprawienia szkody. Nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych ani nie ma waloru odszkodowania, tak jak rozumiane jest ono na gruncie prawa cywilnego. Stanowi ona natomiast swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zaś jej przyznanie powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego, jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania (zob. w tej materii wyroki NSA: z dnia 30 września 2020 r.; sygn. akt II OSK 1442/20 oraz z dnia 24 września 2020 r.; sygn. akt I GSK 1172/20). Suma pieniężna powinna wynagrodzić stronie niedogodności związane z opieszałym działaniem organu. W niniejszej sprawie skarżący, uzasadniając wniosek w tym zakresie, wskazał na trudności w podjęciu pracy oraz problem z wyjazdem do kraju pochodzenia w celu odwiedzenia najbliższych, a także wydania polskiego prawa jazdy. Sąd uznał, że przyznana skarżącemu suma pieniężna w wysokości 1000 zł jest właściwą kwotą, stanowiącą rodzaj rekompensaty za czas oczekiwania na rozpoznanie złożonego wniosku i związane z tym potencjalne niedogodności związane ze stabilizacją życia prywatnego i zawodowego oraz ograniczeniem mobilności, jak również zdyscyplinuje organ na przyszłość, m.in. tak by rozpoznać wniosek skarżącego w terminie wyznaczonym przez sąd w niniejszym wyroku. Przedstawione powyżej stanowisko czyni zbytecznym skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej co do zgodności przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa z przepisami dyrektywy 2011/98/UE. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 P.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, tj. 597 zł, na które składa się wysokość uiszczonego wpisu (100 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego skarżącego pełnomocnika (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).