III SAB/Gd 4/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędziowie: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zasiłku celowego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do rozpatrzenia odwołania A. L. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 25 października 2012 r., nr [...] - w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny. A. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), dalej zwanej K.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminu załatwienia sprawy i wniosła o: 1/ zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania aktu administracyjnego w terminie 14 dni; 2/ wyznaczenie grzywny organowi odwoławczemu. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżąca podniosła, że wskazany organ w ustawowym terminie nie rozpatrzył jej odwołania od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 25 października 2012 r. (nr [...]), czym naruszył art. 35 § 3 K.p.a., a także zasadę zaufania do organu administracji (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 K.p.a.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 listopada 2012 r. wpłynęło odwołanie skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji z dnia 25 października 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup odzieży/obuwia. W dniu 28 grudnia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo datowane na dzień 12 grudnia 2012 r., w którym skarżąca wezwała organ odwoławczy do rozpatrzenia odwołania w terminie 7 dni pod rygorem skierowania sprawy do Sądu Administracyjnego z wnioskiem o wyznaczenie organowi odwoławczemu grzywny. W dniu 11 stycznia 2012 r. do Kolegium wpłynęła skarga na bezczynność w sprawie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 25 października 2012 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup odzieży/obuwia. Skarga została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 9 stycznia 2013 r. W ocenie Kolegium podanie skarżącej z dnia 12 grudnia 2012 r. wyczerpuje znamiona wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Kolegium wnosi o uwzględnienie skargi i wyznaczenie terminu rozpoznania sprawy, gdyż poza sporem pozostaje okoliczność, że do dnia złożenia odpowiedzi na skargę sprawa nie została załatwiona i tym samym Kolegium pozostaje w stanie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 K.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe kolegium odwoławcze jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 K.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Dziale II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 § 3 w zw. z art. 133 K.p.a. Przepis art. 133 K.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a zatem termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 35 § 3 K.p.a. liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym (w tym postępowaniu odwoławczym) oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 K.p.a.). Jeżeli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy nie jest w żaden sposób uzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem. Skarżąca – A. L., pismem z dnia 31 października 2012 r. odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej przyznania jej zasiłku celowego na zakup odzieży/obuwia. Odwołanie skarżącej wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w dniu 13 listopada 2012 r. i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Do chwili obecnej odwołanie to nie zostało rozpoznane. Ponadto w dniu 28 grudnia 2012 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego pismo skarżącej z dnia 12 grudnia 2012 r., w którym – w związku z upływem terminu na załatwienie sprawy - wezwała organ do rozpatrzenia odwołania od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 25 października 2012 r. (nr [...]) pod rygorem skierowania sprawy do Sądu Administracyjnego z wnioskiem o wyznaczenie grzywny organowi odwoławczemu. Uruchomienie sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej obwarowane jest spełnieniem określonych wymogów. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W sprawie będącej przedmiotem złożonej skargi należało zatem w pierwszej kolejności ustalić, czy skarżąca wypełniła wskazany wymóg formalny do wniesienia skargi na bezczynność organu, poprzez uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. Niewątpliwie, za taki środek zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a., należy uznać przewidziane w art. 37 § 1 K.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnoszone do organu wyższego stopnia, a w przypadku, gdy nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie będzie to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 28 grudnia 2012 r., w którym skarżąca podnosi okoliczność przekroczenia terminu w załatwieniu sprawy, spełniało wymóg wezwania określonego w art. 37 § 1 K.p.a., a zatem należy przyjąć, iż stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym prawidłowe było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które jak wynika z odpowiedzi na skargę, potraktowało to pismo, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu K.p.a. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należy uznać jej zasadność. W myśl przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie miesięczny termin na załatwienie sprawy upłynął dla organu odwoławczego z dniem 13 grudnia 2012 r., jak bowiem przyznaje organ, w dniu 13 listopada 2012 r. odwołanie skarżącej wpłynęło do niego za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Nierozpatrzenie odwołania w tym terminie, przewidzianym dla rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 K.p.a.), bezspornie oznacza, że Samorządowego Kolegium Odwoławczego pozostaje w stanie bezczynności. W ocenie Sądu z okoliczności sprawy nie wynika jednak, aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem uwzględnić, że skarga została wniesiona przez skarżącą w styczniu 2013 r., a ustawowy termin do załatwienia sprawy upłynął w grudniu 2012 r., a zatem około miesięczny okres pozostawania organu w bezczynności nie może przesądzać o rażącym naruszeniu przez organ odwoławczy terminu załatwienia sprawy. Ponadto Sądowi z urzędu jest znana sytuacja "spiętrzenia" spraw czekających na rozpoznanie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Powyższe okoliczności wskazują, że nie można w niniejszej sprawie przyjąć, iż pozostawanie organu w bezczynności nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Konsekwencją natomiast nie stwierdzenia rażącego naruszenia jest niemożność orzeczenia o wymierzeniu grzywny. Dodać należy, że nie załatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 K.p.a.). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zawarty w przepisie art. 35 § 1 K.p.a., pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 K.p.a., a także zasadą szybkości i prostoty postępowania – art. 12 K.p.a. Podsumowując, stan bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w załatwieniu sprawy administracyjnej, polegający na nie rozpatrzeniu w ustawowym terminie odwołania skarżącej, niewątpliwie zaistniał. "Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2009 r., II OSK 812/08, LEX nr 478295). Ponieważ sprawa dotyczy odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego, a więc świadczenia z zakresu pomocy społecznej, Sąd zobowiązał organ do rozpoznania odwołania skarżącej w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Z powyższych względów Sąd na mocy art. 149 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania skarżącej w powyższym terminie, natomiast – wobec stwierdzenia, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa – oddalił wniosek o wymierzenie organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny.