III SAB/Gd 413/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi J. R. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie wydania zaświadczenia 1. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. R. z dnia 8 maja 2025 r. o wydanie zaświadczenia, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje dla J. R. od Wojewody Pomorskiego sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) zł, 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz J. R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 8 sierpnia 2025 r. J. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego datę złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego, 2. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 8 maja 2025 r. skarżący zwrócił się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego złożenie przez ww. cudzoziemca wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący wyjaśnił, że wskazany we wniosku interes prawny w wydaniu zaświadczenia wynika z wynika z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, zaświadczenie niezbędne jest do wykazania legalności pobytu na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach w celu podjęcia legalnego zatrudnienia na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Niezależnie od tego, skarżący wskazał, że zgodnie z art. 63 § 4 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest potwierdzić wniesienie podania, jeżeli wnoszący tego zażąda. Skarżący podkreślił, że w sprawie znaczenie ma ustalenie terminu wniesienia podania, albowiem zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach złożenie wniosku w terminie jest warunkiem legalności pobytu cudzoziemca w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, jak również prawa do pracy na podstawie odrębnego zezwolenia na pracę w oczekiwaniu na wydanie jednolitego zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, na podstawie art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Ze względu na brzmienie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, istotne znaczenie ma również potwierdzenie jakie inne dokumenty zostały złożone w tym postępowaniu. Do dnia wniesienia skargi zaświadczenie nie zostało skarżącemu doręczone. Skarżący wskazał, że w dniu 29 maja 2025 r. wniósł ponaglenie na bezczynność organu w rozpoznaniu jego wniosku o wydanie zaświadczenia. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 500 zł skarżący podniósł, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Skarżący dodał, że uzyskanie wnioskowanego zaświadczenia ma dla niego ogromne znaczenie, albowiem bez niego nie jest w stanie wykazać, że złożył w terminie wniosek o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy wraz z wymaganymi załącznikami, a zatem że jego pobyt w Polsce może być uznawany za legalny. Brak zaświadczenia powoduje, że napotyka spore trudności w codziennym funkcjonowaniu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto wyjaśnił, że cudzoziemcy nieposiadający zaświadczenia potwierdzającego fakt złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wzbudzają nieufność wśród wielu pracodawców i właścicieli lokali mieszkalnych. Skarżący wskazał, że suma pieniężna przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. może maksymalnie wynosić 62 461,30 zł. Żądana przez skarżącego suma w okolicznościach sprawy jest zatem tylko symboliczna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, bowiem żądane przez stronę zaświadczenie zostało wydane w dniu 25 sierpnia 2025 r. W uzasadnieniu Wojewoda Pomorski wskazał, że prowadzi postępowanie o udzielenie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 8 maja 2025 r. pełnomocnik strony wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt złożenia w dniu 29 sierpnia 2024 r. ww. wniosku. W dniu 29 maja 2025 r. wpłynęło ponaglenie na niewydanie zaświadczenia. Organ wyjaśnił, że zaświadczenie żądanej treści zostało wydane w dniu 25 sierpnia 2025 r., natomiast w dniu 28 sierpnia 2025 r. wpłynęła przedmiotowa skarga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły prawa i to przynajmniej w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jednocześnie mając na względzie art. 217 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572), powoływanej dalej w skrócie jako "k.p.a.", należy przyjąć, że podstawą prawną do wywiedzenia skargi na bezczynność lub przewlekłość w sprawie wydania zaświadczenia jest art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 3 k.p.a. i art. 219 k.p.a. Sąd podziela stanowisko orzecznictwa jak i doktryny, wskazujące, że skoro art. 219 k.p.a. przewiduje wydanie postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, na które służy zażalenie, to możliwa jest także kontrola stanu bezczynności organu niewydającego zaświadczenia (por. np. E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Glosa do postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II OSK 465/08, OSP 2009, nr 1, s. 5). Niezależnie od wyboru z wyżej wskazanych podstaw prawnych skargi na bezczynność lub przewlekłość, dopuszczalność dochodzenia na drodze sądowej ochrony przed zwlekaniem przez organ z załatwieniem podania o wydanie zaświadczenia w terminie określonym w art. 217 § 3 k.p.a. nie powinna budzić wątpliwości w świetle art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 786/23). Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę powołał się na treść art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Organ ponadto podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że skarga na bezczynność wniesiona przez stronę po wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie podziela powyższego stanowiska. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem postępowania organu w niniejszej sprawie było załatwienie wniosku o wydanie zaświadczenia o ściśle skonkretyzowanej treści. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Co istotne, zgodnie z § 3 przywołanego artykułu zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia cechuje się szczególną, uproszczoną procedurą. Ten szczególny charakter ujawnia się zwłaszcza w tym, że w ramach tego postępowania obowiązkiem organu, do którego skierowano wniosek inicjujący to postępowanie, jest dokonanie w pierwszej kolejności porównania treści żądania strony ze stanem wynikającym z prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaznaczyć należy, że przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Termin na wydanie zaświadczenia lub jego odmowę, określony w art. 217 § 3 k.p.a., stanowi lex specialis w stosunku do terminów wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a. co oznacza, że ogólne terminy na załatwienie sprawy przewidziane ustawą nie mogą być stosowne nawet odpowiednio. Tak określony termin nakłada na organ, do którego został złożony wniosek, duży rygoryzm co do sprawności prowadzonego postępowania związanego z rozpatrzeniem żądania wydania zaświadczenia, albowiem podstawowym nakazem dla organu jest w tym przypadku działanie nieujawniające zbędnej zwłoki Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., przez wskazanie, że jest to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Istotą kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na bezczynność jest zbadanie, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie i ewentualne przymuszenie organu do podjęcia żądanego działania, a w następstwie tego, likwidacja stanu opieszałości, występującego po stronie tego organu. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Ponadto podkreślić należy, że o zakończeniu postępowania w sprawie wydania zaświadczenia w rozumieniu art. 217 k.p.a. można mówić najwcześniej z chwilą skierowania przez organ zaświadczenia do wysyłki, czyli z chwilą podjęcia przez organ czynności związanych z umożliwieniem stronie otrzymania tego dokumentu. Inaczej niż ma to miejsce w przypadku decyzji administracyjnych, organ w drodze zaświadczenia nie załatwia sprawy administracyjnej, czyli nie stosuje w sprawie indywidulanej w sposób władczy norm administracyjnego prawa materialnego obowiązującego na dzień wydania takiej decyzji. Brak jest zatem cech charakterystycznych dla załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, które przemawiają za przyjęciem daty wydania decyzji jako miarodajnej dla oceny, czy organ był bezczynny lub przewlekły w dniu wniesienia skargi (por. postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 1575/22, CBOSA z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 2023, nr 10, s. 8). Wskazać także należy, że w orzecznictwie nie ma jednolitości co do daty zakończenia postępowania jurysdykcyjnego w kontekście dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość. Oprócz przywołanego wyżej stanowiska akcentującego moment wydania decyzji, wyrażany jest również pogląd, że momentem miarodajnym jest tu data skierowania decyzji do wysyłki (por. wyrok NSA z 15 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 386/17, CBOSA), a nawet moment doręczenia decyzji (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2728/20, CBOSA). Stanowisko w tej kwestii wraził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 lutego 2025 r. sygn. akt SK 100/22, wskazując na konieczność uwzględniania daty doręczenia decyzji. Istotne jest, że z punktu widzenia funkcji zaświadczenia, interes strony związany z podaniem o wydanie zaświadczenia jest zrealizowany dopiero w momencie, w którym strona będzie mogła z tego zaświadczenia skorzystać. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie wystąpił stan bezczynności. Z akt sprawy wynika bowiem, ze skarga wpłynęła do organu za pośrednictwem ePUAP w dniu 28 sierpnia 2025 r., zaświadczenie nosi datę 25 sierpnia 2025 r., zaś dokument ten skierowano do wysyłki drogą elektroniczną dopiero w dniu 1 września 2025 r. (odebrany przez stronę w dniu 3 września 2025 r. – jak wynika z UPD dołączonego do akt administracyjnych). Zatem doręczenie zaświadczenia nastąpiło po wniesieniu skargi. Z wyżej wskazanych przyczyn, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Z uwagi na wydanie przez organ zaświadczenia, w sprawie brak było podstaw do zobowiązywania organu do dokonania tej czynności. Biorąc pod uwagę długość zwłoki organu, Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem wskazać, że w rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia wpłynął do organu w dniu 8 maja 2025 r., zatem powinien – na podstawie art. 217 § 3 k.p.a. – zostać przez organ załatwiony najpóźniej do dnia 15 maja 2025 r. Wysłanie stronie zaświadczenia miało miejsce dopiero w dniu 1 września 2025 r., najwcześniej w tym terminie mogła ona zapoznać się z jego treścią. Zestawiając powyższe terminy należało stwierdzić, że zwłoka organu była rażąca i przekraczała ustawowy termin wydania zaświadczenia kulkunastokrotnie. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13). Zwłoka organu w niniejszej sprawie ma niewątpliwie taki charakter. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone do istotnych uchybień zasadzie efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, w których oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Wr 40/17, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt IV SAB/Wa 294/16). Mając na uwadze okoliczności sprawy, w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji Sąd zdecydował o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości 500 zł. Sąd stwierdził, że żądana w skardze suma pieniężna w wysokości 500 zł jest adekwatna do zaistniałych w sprawie okoliczności. Zasądzona kwota zrekompensuje skarżącemu negatywne przeżycia związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Sąd miał na względzie, że przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Otrzymana kwota ma zrekompensować negatywne przeżycia związane z niezałatwieniem sprawy w terminie, z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedogodności, jakich strona doznała na skutek bezczynności organu administracji. (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 maja 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1224/19). W niniejszej sprawie skarżący wskazywał dodatkowo na związane z bezczynnością organu trudności w codziennym funkcjonowaniu podnosząc, że brak przedmiotowego zaświadczenia wzbudza nieufność wśród pracodawców i właścicieli lokali mieszkalnych. Zastosowania sankcja ma jednocześnie wpływ na respektowanie przez organ w przyszłości obowiązków wynikających z przepisów prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.:Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.), zasądzając od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł, na którą składa się wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł. Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie w którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl.).