III SAB/Gd 421/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi B. N. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić B. N. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) zł. W dniu 29 listopada 2024 r. B. N. obywatel Ukrainy, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1, art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożył w dniu 22 maja 2024 r. Złożył także ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Do dnia wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zaznaczył, że postępowanie powinno być zakończone, zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach, w terminie 60 dni. W jego ocenie w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Zwrócił także uwagę, że w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W ocenie skarżącego bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został znacznie przekroczony. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu, przyznania mu sumy pieniężnej i wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 §1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", z uwagi na treść art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 103), powoływana dalej jako "ustawa pomocowa" lub "specustawa ukraińska". W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do Wojewody Pomorskiego złożony został w dniu 22 maja 2024 r. We wniosku skarżący zawarł oświadczenie, że jego ostatni wjazd do Polski miał miejsce w dniu 23 czerwca 2022 r. w ramach ruchu bezwizowego. W ocenie organu, w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy pomocowej, zgodnie z którymi bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących m.in. udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie tym przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się. Organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Organ wskazał, że przepis art. 100d ustawy pomocowej wyznaczył nowy okres spoczywania terminów do dnia 24 sierpnia 2023 r, a kolejne jego nowelizacje przedłużyły ten okres do 30 czerwca 2024 r. Wojewoda podkreślił, że skarżący należy do kategorii osób, które przybyły na terytorium Polski z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terenie tego państwa (por. art. 1 ust. 1 ustawy pomocowej) - wjechał do Polski w dniu 23 czerwca 2022 r. w ramach ruchu bezwizowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie wniosku złożonego przez skarżącą, obywatelkę Ukrainy, o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Na podstawie ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j .Dz.U. z 2024 r., poz. 769 ze zm.) sprawa dotycząca udzielenia zezwolenia cudzoziemcowi na pobyt czasowy i pracę jest sprawą z zakresu administracji publicznej, rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Sprawa ta podlega kognicji sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny może co do zasady badać bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., stanowi bezczynność organu administracji. Należy wskazać, że w dniu 15 kwietnia 2022 r., a więc przed złożeniem przez skarżącego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wszedł w życie przepis art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dodany do powołanej ustawy na mocy art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 830 ze zm.). W dniu 1 stycznia 2023 r. wszedł w życie art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, dodany ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 185) i następnie zmieniony ustawą z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1088) oraz ustawą z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 232). Przepis art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w aktualnym brzmieniu, stanowi, że w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne (art. 100d ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Zgodnie z art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Przepisy art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wprowadziły, ze względu na szczególną sytuację wewnętrzną i zewnętrzną kraju związaną z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, istotne modyfikacje i ograniczenia w zakresie terminu załatwienia wymienionych w nim spraw (w tym spraw dotyczących udzielania cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę) oraz możliwości korzystania ze środków zaskarżenia (w tym wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności organu lub przewlekłości postępowania), w stosunku do reguł wynikających z ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane przepisy stanowią zatem lex specialis w stosunku do przepisów art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a. Przepis szczególny ma zaś pierwszeństwo w stosowaniu przed regułami ogólnymi, zgodnie z zasadą lex specialis derogat legi generali. Z art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wynika, że przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosuje się, jeżeli organy w okresie do 30 września 2025 r. dopuściły się bezczynności oraz były zobowiązane do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie. W konsekwencji, w takim przypadku, organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (art. 100c ust. 3 i art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Taką wykładnię art. 100d ust. 3 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy potwierdzają ust. 4 tych artykułów, zgodnie z którymi zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Oznacza to, że ustawodawca przyjął, że organ nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu opóźnień w rozpoznaniu sprawy powstałych w okresie do 30 września 2025 r. z powodu masowego napływu do Polski obywateli Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym rozpoczętym 24 lutego 2022 r., wyłączając możliwość skutecznego wnoszenia skarg na bezczynność organów i przewlekłość prowadzonego przez nie postępowania. W tym miejscu wyraźnie należy podkreślić, że wynikające z powołanych przepisów konsekwencje prawne należy odnosić wyłącznie do osób, których praw i obowiązków dotyczy wprost, zgodnie z jej art. 1 ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy - tj. obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP w związku z agresją rosyjską z dnia 24 lutego 2022 r. (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gd 65/24). W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy w dniu 22 maja 2024 r. (w dołączonym do przedmiotowego wniosku załączniku nr 1, wskazano okres na jaki podmiot powierzający chce powierzyć cudzoziemcowi wykonywanie pracy tj. 2 stycznia 2024 r. do 31 grudnia 2028 r.), czyli w okresie obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Jak wynika z oświadczeń skarżącego zawartych w punkcie III wniosku, skarżący przebywał na terenie RP w okresie od 19 listopada 2021 r. do 24 listopada 2021 r., a ostatnią datą wjazdu na teren RP był dzień 23 czerwca 2022 r. w ramach ruchu bezwizowego. Przyjąć zatem należy, że skoro przedmiotowy wniosek złożony został przez obywatela Ukrainy już pod rządami ww. przepisów ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, a obywatel ten przybył do Rzeczpospolitej Polskiej z terenu Ukrainy w dniu 23 czerwca 2022 r., to przepisy tej ustawy w tym przypadku znajdują zastosowanie. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że stosownie do przywołanych powyżej regulacji prawnych niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Wojewody Pomorskiego złożona przez obywatela Ukrainy przybyłego na terytorium RP w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Skarga dotyczy bowiem zaniechania organu administracji w rozpoznaniu sprawy w okresie, w którym wobec organu nie można zastosować żadnego środka prawnego związanego z tym zaniechaniem - z uwagi na treść art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. W związku z powyższym niniejsza skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane jest orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym przyjmuje się, iż skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania złożona w sprawie wymienionej w art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w której cudzoziemiec złożył wniosek po 15 kwietnia 2022 r. nie jest skargą niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., lecz podlega oddaleniu jako bezzasadna (zob. np. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 2362/23 oraz z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 370/24). W ocenie Sądu przyjęcie takiego stanowiska, wskazującego na konieczność każdorazowego pozornie tylko "merytorycznego" rozpoznawania przez sąd sprawy zainicjowanej taką skargą i niejako "z góry" przesądzenia już o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a., wypacza w istocie sprawowaną przez sąd administracyjny kontrolę działalności administracji publicznej w omawianym zakresie, czyniąc w takim przypadku ochronę sądową czysto pozorną i iluzoryczną. Zdaniem Sądu, skoro ustawodawca w art. 100d ust. 4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy wskazuje na to, że "zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki", to przyjąć należy, że w tym zakresie wyłączona jest prawna możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, co czyni wniesioną w takim przypadku skargę niedopuszczalną w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zastosowane przez ustawodawcę w powyższy sposób ograniczenie dostępu do sądu gwarantowanego przez art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, zawężone jedynie w stosunku do obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. można jednak uznać za dokonane zgodnie z zasadą proporcjonalności. Obywatele ci stanowią bowiem liczną grupę osób, której przybycie na terytorium RP stanowiło wydarzenie nieprzewidywalne, zarówno co do skali jak i gwałtowności. W sposób oczywisty właściwe organy nie były w stanie w zaistniałej sytuacji załatwić w ustawowych terminach wszystkich spraw zainicjowanych przez obywateli Ukrainy, przybyłych na terytorium RP z terytorium ich Państwa w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. Opóźnienia w załatwieniu tych spraw uznać należało w tych okolicznościach za nieuniknione. Regulacje specustawy ukraińskiej zawierają rozwiązania niwelujące negatywne skutki możliwych opóźnień w załatwianiu wniosków tej grupy osób i pozwalające osobom tym na legalny pobyt, pracę i prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce (m.in. regulacje zawarte w art. 2 i 23 specustawy). Można zatem stwierdzić, że obywatele Ukrainy, przybyli na terytorium RP z terytorium Ukrainy w związku z agresją rosyjską z 24 lutego 2022 r. wskutek tego, że są beneficjentami ułatwień wynikających ze specustawy ukraińskiej nie odczuwają istotnych skutków opóźnień w działaniu organów załatwiających ich poszczególne wnioski. W zaistniałej sytuacji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd skargę odrzucił. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis w przypadku pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl.