III SAB/Gd 434/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Asesor WSA Adam Osik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 lutego 2025 r. sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. G. K. (dalej także jako "wnioskodawca" albo "skarżący") przedmiotem skargi, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem (dalej także jako "organ" albo "Dyrektor ZK") w udostępnieniu informacji publicznej wnioskowanej pismem z dnia 23 września 2024 r. w zakresie żądania udzielenia informacji: - jakie odstępstwa od porządku wewnętrznego zastosował Dyrektor ZK ma oddziale terapeutycznym w roku 2024 oraz dlaczego na tym oddziale zakuwani są osadzeni w kajdanki co jest niedogodne z prawem i kiedy ta sytuacja ulegnie zmianie (punkt 15 wniosku); - kiedy zostanie zakupiony za środki publiczne nowy telewizor na świetlicy do zajęć, stary telewizor, dla osadzonych na oddziale terapeutycznym, nie obsługuje kanałów DVB-T 2 (punkt 18 wniosku); - dlaczego na stolarni, na oddziale terapeutyczny, nie ma zamontowanych kamer w celu zapewnienia bezpieczeństwa osadzonym oraz funkcjonariuszom SW, kiedy ta sytuacja ulegnie zmianie (punkt 22 wniosku); - ilu osadzonych na oddziale terapeutycznym, na dzień złożenia wniosku, ma status osoby chronionej (pkt 27 wniosku). Zdaniem skarżącego, informacje, o udostępnienie których wnosił w punkcie 15, 18, 22 i 27 wniosku, są informacjami publicznymi, zatem powinny być mu udostępnione. Organ celowo uchyla się od udostępnienia mu informacji. W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie organu przez Sąd do udostępnienia wskazanej informacji publicznej oraz stwierdzenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a także wniosek o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 900 zł na rzecz skarżącego. Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podał, że pismem z dnia 23 września 2024 r. skarżący zwrócił się z prośbą o udostępnienie mu określonych w 30 punktach informacji publicznych. Z uwagi na ilość żądanych informacji, pismem z dnia 8 października 2024 r., skarżący został poinformowany o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia jego wniosku, tj. do dnia 23 października 2024 r. Pismem z dnia 23 października 2024 r. skarżący został poinformowany, że informację żądane w punktach 15, 18 i 22 nie posiadają waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej powoływanej w skrócie jako "u.d.i.p."), natomiast na zapytanie zawarte w punkcie 27 organ nie potrafił udzielić informacji z uwagi na jego nieprecyzyjność. Wnioskodawca został zatem wezwany do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie informacji o jakich osobach chronionych wnosi zapytanie. W ocenie organu, żądanie było niejednoznaczne i zbyt szeroko ujęte, by w sposób właściwy zająć stanowisko w sprawie. Wnioskodawca odebrał wezwanie w dniu 5 listopada 2024 r. W wyznaczonym terminie wnioskodawca nie ustosunkował się do wezwania, wobec czego, decyzją z dnia 27 listopada 2024 r. postępowanie został umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z "bezczynnością" organu mamy do czynienia wówczas, gdy w przewidzianym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności. Celem złożenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zaś zwalczanie nieuzasadnionego braku działania (zwłoki) w załatwianiu przez organ określonej sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. G. K. przedmiotem skargi uczynił bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem w zakresie udostępnieniu mu informacji publicznej wnioskowanej w punkcie 15, 18, 22 i 27 pisma z dnia 23 września 2024 r. (data wpływu do Zakładu Karnego w Czarnem - 25 września 2024 r.). Wyjaśnić należy, że istotną kwestią z punktu widzenia oceny bezczynności jest ustalenie istnienia podstawy prawnej do podjęcia przez określony podmiot działania w zakresie zgłoszonego żądania. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej o bezczynności możemy mówić wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Co istotne, podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Zakładu Karnego w Czarnem należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu i jest uprawniony do jej udostępnienia. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej, zaś stosownie do przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1869 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako: "u.s.w."). Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją apolityczną podległą Ministrowi Sprawiedliwości, posiadającą własną strukturę organizacyjną i realizującą na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny wykonawczy zadania w zakresie wykonywania tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności i środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności (art. 1 i art. 2 u.s.w.), zaś dyrektor zakładu karnego jest jej organem (art. 7 pkt 3 u.s.w.). W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje natomiast to, czy objęte żądaniem skarżącego informacje, o które wnioskował w pkt 15, 18 i 22 pisma z dnia 23 września 2024 r. posiadają walor informacji publicznej, a w konsekwencji czy organ z uwagi na udzieloną w tym zakresie skarżącemu odpowiedź zawartą w piśmie z dnia 23 października 2024 r. - odmawiającą wskazanym informacjom charakteru informacji publicznej - pozostaje w bezczynności. W tym miejscu odnotować należy, że organ w zakresie punktu 27 wniosku skarżącego (ilu osadzonych na oddziale terapeutycznym, na dzień złożenia wniosku, ma status osoby chronionej), jak wynika z przedłożonych do skargi akt, wezwał wnioskodawcę, powołując się na niejasność użytego przez niego terminu - do wskazania o jakich osobach chronionych żąda informacji. Z uwagi na brak odpowiedzi na wezwanie, organ decyzją z dnia 27 listopada 2024 r., nr D/P.0143.55.2024.OK, umorzył postępowanie. Przedmiotowa decyzja nie może być kontrolowana przez skład orzekający w niniejszej sprawie. Przechodząc natomiast do istoty sporu wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że analiza powołanego przepisu wskazuje, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych, wykonywana lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1975/18). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e i f u.d.i.p.), czy też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, należało przychylić się do stanowiska Dyrektora Zakładu Karnego w Czarnem, że informacje, o które wnosił skarżący we wniosku z dnia 23 września 2024 r., w zakresie oznaczonym punktami 15 (jakie odstępstwa od porządku wewnętrznego zastosował Dyrektor ZK ma oddziale terapeutycznym w roku 2024 oraz dlaczego na tym oddziale zakuwani są osadzeni w kajdanki co jest niedogodne z prawem i kiedy ta sytuacja ulegnie zmianie), 18 (kiedy zostanie zakupiony za środki publiczne nowy telewizor na świetlicy do zajęć, stary telewizor, dla osadzonych na oddziale terapeutycznym, nie obsługuje kanałów DVB-T 2) i 22 (dlaczego na stolarni, na oddziale terapeutyczny, nie ma zamontowanych kamer w celu zapewnienia bezpieczeństwa osadzonym oraz funkcjonariuszom SW, kiedy ta sytuacja ulegnie zmianie), nie mogą być zakwalifikowane jako dotyczące informacji publicznej z uwagi na zakres przedmiotowy informacji publicznej określony w u.d.i.p. W powyższym zakresie odnotować należy, że informacje publiczne to informacje już istniejące w chwili ich udzielania, a nie niezmaterializowane w jakiejkolwiek postaci zamierzenia podejmowania przez podmiot zobowiązany określonych działań. Informacja publiczna powinna istnieć w formie utrwalonej w chwili złożenia wniosku oraz odnosić się do istniejącego już stanu rzeczy, do czynności już dokonanych. Wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań ani dotyczyć przyszłych niesprecyzowanych zamierzeń. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 2023 r. (sygn. akt III OSK 2953/21), powołując się na literaturę przedmiotu i orzecznictwo, słusznie zauważył, że sam wniosek nie może służyć wytworzeniu takiej informacji, tak więc wniosek zawierający pytania o zdarzenia przyszłe lub takie, które jeszcze nie nastąpiły, należy zakwalifikować jako niedotyczący informacji publicznej. W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej wnioskiem może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan pewnych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Wnioskodawca nie może żądać informacji, które nie znajdują się w dyspozycji organu, bądź nie są zmaterializowane w dokumentach. Jednocześnie, organ nie jest zobowiązany do tworzenia takich danych na wniosek złożony na podstawie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Pytania zmierzające do nakłonienia organu do wyrażenia opinii na określony temat interesujący wnioskodawcę dotyczący ewentualnych zdarzeń przyszłych, tym bardziej gdy z treści pytania wynika jakie stanowisko w danej sprawie manifestuje pytający, nie dotyczą zatem informacji publicznej. Tak należy zaś w istocie postrzegać pytania wnioskodawcy sformułowane w pkt 18 (kiedy zostanie zakupiony nowy telewizor ...) oraz po części pytanie sformułowane w punkcie 15 i 22 (... kiedy ta sytuacja ulegnie zmianie). Wskazane pytania dotyczą zdarzeń przyszłych, co do których wnioskodawca oczekuje, że adresat pytania sformułuje konkretną wartościującą opinię na zadany mu temat, bezpośrednio w rezultacie skierowanego do niego pytania. Z tego względu, w ocenie Sądu, tak sformułowane pytanie nie odnosi się do sfery faktów. Ponadto, w zakresie punktu 15 i 22, odnotować należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12). Także wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania nie stanowią informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11). Organ w trybie informacji publicznej nie jest zobligowany do odpowiedzi na pytania zmierzające do udzielania porady prawnej lub dokonania przez organ wykładni przepisów, czy nawet wskazywania obowiązujących w określonym obszarze przepisów (por.m.in. wyrok WSA z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 664/20, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 grudnia 2022 r., sygn. akt III SAB/Gd 170/22, wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 139/22). W literaturze wskazuje się analogicznie, że w kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydanie 3, Warszawa 2016, komentarz do art. 6, publ: WK 2016). Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela prezentowane powyżej poglądy, podkreślając przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest i nie może być środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji, zwłaszcza informacji w zakresie przepisów prawnych (i ich wykładni) dotyczących regulacji odnoszących się do środków przymusu bezpośredniego (kajdanek) oraz monitoringu. W sytuacji uznania, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydania decyzji o odmowie jej udzielenia, a wystarczającym jest poinformowanie wnioskującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach ustawy, a więc nie dotyczy informacji publicznej. Odnosząc się do kwestii przedłużenia terminu do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącego informacji, należy odpowiedzieć na pytanie, czy w okolicznościach sprawy organ zasadnie zastosował przepis art. 13 ust. 2 u.d.i.p. i odroczył termin udostępnienia informacji publicznej. Otóż, jak przyjmuje się orzecznictwie, przepisy u.d.i.p. nie wskazują, jakie powody opóźnienia w udostępnieniu informacji publicznej są dopuszczalne. Uznać jednak należy, że muszą to być powody bezpośrednio związane z opóźnieniem w udostępnieniu konkretnej informacji publicznej, powiązane z rodzajem żądanej informacji (jej zakresem, przedmiotem, formą), a nie inne przyczyny (natury ogólnej) leżące po stronie podmiotu zobowiązanego. Przedłużenie terminu możliwe jest jedynie w uzasadnionych sytuacjach. Przykładowo ze wskazanego uprawnienia organ może skorzystać wówczas, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości co do zakresu wniosku np. wniosek jest nieprecyzyjny, wielowątkowy lub zachodzi wątpliwość, czy dotyczy on informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 370/23). Przesłanką uzasadniającą wydłużenie terminu realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej mogą być zarówno szczególne uwarunkowania sprawy indywidualnej - charakter danego wniosku (złożona struktura, potrzeba identyfikacji danych itp.), jak i okoliczności faktyczne, pozostające w związku z realiami pracy danego organu, jak np. znaczny równoczesny wpływ wniosków, bądź szczególne, okresowe obciążenie personelu - wynikające z realizacji podstawowych zadań (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Wa 642/23). Niedopuszczalne jest stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 105/24). Innymi słowy, wydłużony dwumiesięczny termin na udzielenie informacji publicznej obowiązuje organ jedynie w uzasadnionych sytuacjach i to po uprzednim poinformowaniu podmiotu składającego wniosek o przyczynach opóźnienia organu w udzielaniu odpowiedzi. Mając na uwadze powyższe poglądy orzecznictwa, w ocenie Sądu, organ miał podstawy, aby zastosować art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zwłaszcza, że wniosek skarżącego był bardzo obszerny (zawierał 30 pytań) oraz wielowątkowy. W tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych stwierdzić należy, iż skarga w zakresie punktu 15, 18 i 22 wniosku z dnia 23 września 2024 r. nie zasługiwała na uwzględnienie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż w odpowiedzi na złożony przez skarżącego w dniu 25 września 2024 r. wniosek (data wpływu do Zakładu Karnego w Czarnem), Dyrektor ZK pismem z dnia 23 października 2024 r., a więc w ustawowym terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował skarżącego, że informacja zawarta w punkcie 15, 18 i 22 wniosku nie ma charakteru informacji publicznej. W ocenie Sądu Dyrektor ZK w tym zakresie zrealizował przewidzianą prawem formę załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę o czym orzeczono jak w sentencji wyroku. Wyrok w sprawie Sąd wydał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).