III SAB/Gd 45/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia NSA Anna Orłowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w przedmiocie zasiłku celowego 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. do rozpatrzenia odwołania A. L. od decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia 3 kwietnia 2012 r., nr [...] - w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w G. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych. A. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. zarzucając organowi naruszenie art. 35, art. 36, art. 37 i art. 38 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez przekroczenie terminu załatwienia sprawy i wniosła o wyznaczenie grzywny organowi odwoławczemu. A. L. zaznaczyła, że wniesiona skarga dotyczy bezczynności organu w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji nr [...] z dnia 3 kwietnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej uwzględnienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w dniu 24 kwietnia 2012 r. wpłynęło do niego odwołanie skarżącej od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 3 kwietnia 2012 r. [...], na mocy której A. L. odmówiono przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. W dniu 1 października 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wpłynęło pismo datowane na dzień 26 września 2012 r., w którym skarżąca wezwała organ odwoławczy do rozpatrzenia odwołania pod rygorem skierowania sprawy do Sądu Administracyjnego z wnioskiem o wyznaczenie organowi odwoławczemu grzywny. W dniu 29 października 2012 r. do Kolegium wpłynęła skarga na bezczynność w sprawie rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia 3 kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Skarga została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 25 października 2012 r. W ocenie Kolegium Odwoławczego, podanie skarżącej z dnia 26 września 2012 r. wyczerpuje znamiona wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Kolegium wniosło o uwzględnienie skargi i wyznaczenie terminu rozpoznania sprawy, gdyż poza sporem pozostaje okoliczność, że do dnia złożenia odpowiedzi na skargę sprawa nie została załatwiona i tym samym Kolegium pozostaje w stanie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 z późn. zm.), dalej zwanej - k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 35 ust. 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako właściwy organ odwoławczy w niniejszej sprawie (art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a.), rozstrzyga odwołanie według reguł określonych w Rozdziale 10 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym do terminu załatwienia sprawy przez ten organ stosować należy wymogi określone przepisem art. 35 k.p.a. w zw. z art. 133 k.p.a. Przepis art. 133 k.p.a. ustanawia ustawowy termin, w którym organ pierwszej instancji obowiązany jest przekazać odwołanie organowi odwoławczemu. Termin ten wynosi siedem dni od dnia, w którym organ otrzymał odwołanie. Datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ odwoławczy. Termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania wraz z aktami sprawy do organu drugiej instancji. Jeżeli organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w przewidzianym prawem terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z prawną bezczynnością organu. Jak wskazano bowiem wyżej organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W ujęciu przepisu art. 104 § 1 k.p.a. "załatwienie sprawy" oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Należy wskazać, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy pozostawały poza sporem. Skarżąca A. L., pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. odwołała się od decyzji organu pierwszej instancji, odmawiającej przyznania jej zasiłku celowego. Odwołanie skarżącej wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., za pośrednictwem organu pierwszej instancji w dniu 24 kwietnia 2012 r. i zostało zarejestrowane pod sygn. akt [...]. Do chwili obecnej, odwołanie to nie zostało rozpoznane. Ponadto pismem datowanym na dzień 26 września 2012 r. skarżąca wezwała organ odwoławczy do załatwienia sprawy. Zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zatem w pierwszej kolejności należało ustalić, czy skarżąca zachowała w niniejszej sprawie wymogi formalne do wniesienia skargi na bezczynność organu - poprzez uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia. Niewątpliwie, takim środkiem zaskarżenia, o którym mowa w przywołanym przepisie jest przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie wnoszone do organu wyższego stopnia, a w przypadku gdy nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie będzie to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w dniu 1 października 2012 r., w którym skarżąca podnosi okoliczność przekroczenia terminu w załatwieniu sprawy, spełniało wymóg wezwania - art. 37 § 1 k.p.a., i stanowiło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym prawidłowe było stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., które jak wynika z odpowiedzi na skargę, potraktowało to pismo skarżącej, jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu tego przepisu k.p.a. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do uznania, że złożone przed wniesieniem skargi wezwanie nie odpowiadało wymogom prawa. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi, należało uznać jej zasadność. W myśl przepisu art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów między innymi w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Sąd zaś dokonując badania zasadności skargi czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydawania orzeczenia sądowego. W niniejszej sprawie miesięczny termin na załatwienie sprawy upłynął dla organu odwoławczego z dniem 24 maja 2012 r., jak bowiem przyznaje organ, w dniu 24 kwietnia 2012 r. odwołanie skarżącej wpłynęło do niego za pośrednictwem organu pierwszej instancji. Nierozpatrzenie odwołania w tym terminie, przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a., jak wynika z powyżej dokonanych rozważań, stanowi o bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G.. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy należy przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy bowiem podkreślić, że odwołanie skarżącej wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 24 kwietnia 2012 r. i do chwili obecnej, tj. do momentu rozpoznawania skargi przez Sąd orzekający, odwołanie nie zostało rozpoznane. Oznacza to, że ustawowy termin przewidziany na rozpatrzenie odwołania, nie tylko już dawno upłynął lecz został wielokrotnie przekroczony. Od daty wpływu odwołania do organu upłynęło ponad 11 miesięcy. Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych po otrzymaniu odwołania organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności, które zmierzałyby do załatwienia sprawy. Dopiero pismem z dnia 6 listopada 2012 r. organ zwrócił do MOPS-u w P. o nadesłanie całości oryginalnych akt sprawy. Należy podkreślić, że w udzielonej odpowiedzi, MOPS w P. podniósł, że akta te zostały mu zwrócone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. w dniu 26 października 2012 r. Przy czym podjęcie tej czynności pozostawało w związku z wniesieniem skargi na bezczynność organu. Niniejsza sprawa nie ma skomplikowanego charakteru i nie wynika też, aby wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Ponadto, co jest ważne, dotyczy odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego, a więc świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Organ nie wypełnił również obowiązków określonych w przepisie art. 36 k.p.a. Nie zawiadomił strony o przyczynach zwłoki ani nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W zaistniałej sytuacji bezczynność organu jest oczywista i nie może zostać inaczej oceniona niż jako rażąca. Przepis art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Należy zatem odwołać się do poglądów wyrażanych w doktrynie prawa i orzecznictwie na tle tego określenia zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wśród których przyjmuje się m.in., że rażące naruszenie prawa stanowi naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej normy prawa lub gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W odniesieniu do przepisów o terminach załatwienia sprawy, za rażące naruszenia prawa, można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Znana Sądowi z urzędu sytuacja "spiętrzenia" spraw czekających na rozpoznanie w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w G., nie może w tym przypadku, niwelować rażącego charakteru bezczynności. Konsekwencją stwierdzenia rażącego naruszenia prawa jest orzeczenie o wymierzeniu grzywny (o co wnosiła skarżąca w swojej skardze). Wymierzając grzywnę w kwocie 500 złotych, Sąd uznał, że grzywna w tym wymiarze spełni funkcję zarówno represyjną, jak i prewencyjną. Będzie też adekwatna do wagi stwierdzonego zaniechania. Wysokość grzywny Sąd ustalił mając na uwadze art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 18 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. i w drugim półroczu 2012 r. (Monitor Polski z dnia 26 lutego 2013 r., poz.107). Dodać należy, że nie załatwienie sprawy w terminie narusza zasadę sformułowaną w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.). Niewątpliwie też, obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, zawarty w przepisie art. 35 § 1 k.p.a., pozostaje w bezpośrednim związku z ogólnymi zasadami prawa administracyjnego, w tym zasadą praworządności - art. 7 k.p.a. oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów - art. 8 k.p.a. Podsumowując, stan bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. w załatwieniu sprawy administracyjnej, polegający na nie rozpatrzeniu w ustawowym terminie odwołania skarżącej, zaistniał i miał charakter rażącego naruszenia prawa. Orzekając w sprawie dotyczącej skargi na bezczynność organu, sąd nie przeprowadza kontroli określonego aktu lub czynności danego organu, lecz biorąc za podstawę stan faktyczny i prawny danej sprawy rozstrzyga, czy istotnie organ pozostaje w bezczynności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 812/08; orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ sprawa dotyczy odmowy przyznania skarżącej zasiłku celowego (świadczenia z zakresu pomocy społecznej), Sąd zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy, tj. odwołania skarżącej - w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Sąd uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia odwołania skarżącej w powyższym terminie. W punkcie drugim wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie trzecim wyroku orzekł o wymierzeniu organowi grzywny.