III SAB/Gd 45/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. T. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę. W dniu 21 maja 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła wniesiona przez P. T. - obywatela Ukrainy (dalej zwanego także "skarżącym", "cudzoziemcem", "wnioskodawcą", "stroną") skarga na bezczynność oraz przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę [...] pod sygnaturą akt: [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W złożonej skardze skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie: - art. 35 § 1-3, art. 36 § 1 i 2 oraz art. 37 § 5 i 6, a także art. 12 § 1 i 2 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej w skrócie jako: "k.p.a."), polegające na braku podjęcia od 28 października 2019 r. czynności faktycznie mających na celu rozpoznanie złożonego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, braku zawiadamiania strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy oraz przyczynach jej niezałatwienia w przepisanym terminie, niezachowaniu przepisanych terminów w sprawie wniesionego ponaglenia, co stoi w całkowitej sprzeczności z naczelną zasadą wnikliwości, szybkości i prostoty postępowania administracyjnego oraz zasadą prawdy obiektywnej, która nakłada na organ prowadzący obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy; - art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 108 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm. – dalej zwanej "ustawą"), poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie, w sytuacji, gdy uprzednio Wojewoda [...] umieścił w dokumencie podróży (paszporcie) skarżącego odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku pobytowego, co może nastąpić wyłącznie wówczas jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie, a umieszczając odcisk stempla w paszporcie skarżącego organ niejako zagwarantował mu legalność pobytu do czasu wydania decyzji ostatecznej w sprawie; - art. 7 pkt 1 ust. 1 lit. c/ ustawy poprzez zaniechanie pouczenia skarżącego pisemnie w języku dla niego zrozumiałym (ukraińskim lub rosyjskim) o zasadach i trybie postępowania oraz o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach, przeprowadzając całe postępowanie wyłącznie w języku polskim. W związku z podniesionymi zarzutami strona wniosła o: 1/ ustalenie - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") - że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości postępowania w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w sprawie o sygn. akt [...] uznając, że nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa; 2/ zobowiązanie - na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - Wojewody [...] do wydania decyzji w sprawie, wyznaczając mu termin nieprzekraczający 30 dni; 3/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego - na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. - sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości przewidzianej przepisami prawa; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego - na podstawie art. 200 p.p.s.a. - zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący złożył wniosek w dniu 28 października 2019 r. w trakcie legalnego pobytu (zezwolenie pobytowe ważne do dnia 18 stycznia 2020 r.). Wniosek zawierał wszelkie niezbędne dokumenty, w tym oba poprawnie wypełnione załączniki, tj. zarówno załącznik nr 1, jak i załącznik nr 2. Jedynym brakiem formalnym wniosku był zatem brak osobistego złożenia wniosku i związanego z tym pobrania odcisków linii papilarnych. Pierwsze pismo z wezwaniem do uzupełniania braków formalnych wniosku skarżący otrzymał w marcu 2020 r. W piśmie tym skarżący został zobowiązany jedynie do osobistego stawiennictwa w urzędzie oraz poinformowany o konieczności pobrania od niego odcisków palców. Pismo to nie zawierało żądania dostarczenia jakichkolwiek dokumentów, w tym załączników. W ocenie skarżącego oznacza to, że Wojewoda [...] po przeanalizowaniu wniosku oraz załączników do niego dołączonych, uznał, że innych braków formalnych (poza osobistym złożeniem) wniosek nie zawiera. Z uwagi na wybuch epidemii koronawirusa skarżący nie mógł stawić się w urzędzie i został poinformowany, że wezwanie zostanie ponowione, gdy urząd zostanie ponownie otwarty dla petentów. Wezwanie ponowiono w piśmie z dnia 6 czerwca 2020 r. Stosownie do otrzymanego wezwania skarżący stawił się w dniu 12 czerwca 2020 r. w urzędzie. W trakcie tej wizyty pobrane zostały od niego odciski palców. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy organ stwierdził, że wniosek cudzoziemca jest kompletny, wszelkie braki formalne zostały uzupełnione w terminie, na potwierdzenie czego, w trakcie wizyty w urzędzie w dniu 12 czerwca 2020 r. umieszczono w paszporcie skarżącego odcisk stempla potwierdzający złożenie wniosku, do czego obligował organ art. 108 ustawy. Z treści wskazanego przepisu wynika, że wojewoda mógł umieścić odcisk stempla tylko w sytuacji, gdy wniosek był złożony w czasie legalnego pobytu oraz gdy wszystkie braki formalne wniosku zostały uzupełnione w terminie. Tym samym zdaniem skarżącego umieszczając odcisk stempla w paszporcie cudzoziemca Wojewoda nie tylko potwierdził zrealizowanie przesłanek formalnych do rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, ale też niejako zagwarantował cudzoziemcowi legalność pobytu do czasu wydania decyzji ostatecznej. Umieszczenie stempla było zatem swego rodzaju zapewnieniem cudzoziemca ze strony organu, że jego wniosek zostanie rozpoznany, a rozstrzygnięcie sprawy nastąpi w drodze decyzji. Takie działanie organu zdaniem strony było całkowicie słuszne, choć absolutnie spóźnione. Tym samym, jako całkowicie bezzasadnie i sprzeczne z prawem należało ocenić skierowane do skarżącego kolejnego wezwania do uzupełnienia braków formalnych zawartego w piśmie organu z dnia 15 czerwca 2020 r. W ramach tego wezwania skarżący został zobowiązany pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dostarczenie załącznika nr 2 do wniosku (opatrzonego datą i czytelnym podpisem). W wezwaniu wskazano nadto, że do akt sprawy w ogóle nie dołączono wymaganego załącznika nr 2. Skarżący podnosi, że wskazana okoliczność jest nieprawdziwa. Przede wszystkim jednak wezwanie nie powinno nastąpić w takiej formie i pod wskazanym rygorem. W ocenie skarżącego, w sytuacji gdy organ umieścił stempel w paszporcie i zagwarantował rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji niedopuszczalne było wysyłanie kolejnych pism z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jeśli strona nie zmieniała treści swojego żądania. Takie działanie organu jest wewnętrznie sprzeczne i drastycznie godzi w fundamentalne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w Kodeksie postępowania administracyjnego, tj. zasadę praworządności (art. 6 k.p.a), a przede wszystkim kłóci się z elementarnym poczuciem sprawiedliwości, naruszając w ten sposób wynikającą z art. 8 § 1 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Skarżący zaznaczył, że nie wie w jaki sposób, na przestrzeni dwóch dni, doszło do zaginięcia załącznika nr 2 dołączonego przez niego do wniosku. Pewne jest natomiast, że skoro pierwsze wezwanie z marca 2020 r. a drugie z czerwca 2020 r. nie zawierało zobowiązania do uzupełnienia braku formalnego poprzez doręczenie załącznika nr 2, a ponadto w dniu 12 czerwca 2020 r. umieszczono odcisk stempla w paszporcie cudzoziemca, to załącznik taki musiał znajdować się w aktach sprawy i musiał być prawidłowo wypełniony. Jeżeli w ocenie organu konieczne było przedłożenie jakichkolwiek dokumentów (chociażby miały one stanowić załączniki do wniosku), to po umieszczeniu stempla w paszporcie cudzoziemca ewentualne wezwanie do ich dostarczenia winno nastąpić wyłącznie pod rygorem rozpatrzenia sprawy na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, a nie pod rygorem wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. tj. pozostawienia wniosku bez rozpoznania, jak miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Stanowisku temu nie przeczy fakt, że w dniu 19 czerwca 2020 r. skarżący nadał listem poleconym wypełniony przez siebie załącznik. Skarżący wskazał, że również ten dokument był należycie wypełniony i podpisany, przy czym zaznaczył, że z uwagi na duże zamieszanie wokół tej kwestii nie jest w stanie stwierdzić tego kategorycznie. Tym samym, w ocenie skarżącego jako całkowicie błędne i nieuprawnione było nie tylko pozostawienie wniosku bez rozpoznania - o czym organ poinformował stronę pismem z dnia 16 lipca 2020 r. - ale także poprzedzające je - kolejne (trzecie) - pisemne wezwanie do uzupełnienia braków formalnych datowane na 15 czerwca 2020 r. Skarżący zaznaczył na marginesie, że w piśmie z informacją o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (z dnia 16.07.2020 r.) Wojewoda [...] powołuje się na rzekome wystosowanie do strony wezwania z dnia 10 czerwca 2019 r. Skarżący nie mógł jednak otrzymać wezwania z taką datą, bowiem jego wniosek wpłynął do organu kilka miesięcy później. Tego rodzaju pomyłka może świadczyć o braku należytego rozeznania organu w przedmiotowej sprawie i myleniu jej z inną. Skarżący podkreślił następnie, że organ nie jest ściśle związany wskazaną przez stronę we wniosku podstawą prawną żądania i zobowiązany jest ocenić zasadność tego żądania w kontekście wszystkich okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania, które w świetle przepisów regulujących przesłanki udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mogą mieć znaczenie dla treści decyzji. Tym samym, nawet gdyby hipotetycznie założyć, że załącznik nr 2 nie został dołączony (lub był wypełniony nieprawidłowo), to organ miał wszelkie możliwości rozpoznać wniosek na podstawie załącznika nr 1 i udzielić zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na warunkach precyzyjnie określonych w załączniku nr 1, który został podpisany przez podmiot powierzający wykonywanie pracy. Co więcej, w zaistniałej sytuacji, organ powinien był to zrobić tym bardziej, że doskonale zdawał sobie sprawę, iż z uwagi na swoją opieszałość i bezczynność ewentualne pozostawienie wniosku bez rozpoznania będzie wiązało się z niezawinioną przez cudzoziemca nielegalnością jego pobytu. Gdyby bowiem organ rozpoznał wniosek strony w przepisanym terminie, ewentualne pozostawienie go bez rozpoznania nastąpiłoby jeszcze w czasie ważności poprzedniego zezwolenia pobytowego, które przysługiwało cudzoziemcowi, a to dawałoby mu szansę na ponowne złożenie wniosku. Mógłby również swobodnie opuścić terytorium Polski w terminie, który nie budziłby jakichkolwiek wątpliwości co do legalności jego pobytu. Tymczasem, w skutek opieszałości organu, który zagwarantował skarżącemu legalność pobytu do czasu wydania decyzji ostatecznej, Komendant Placówki Straży Granicznej [...] w dniu 15 stycznia 2021 r. wydał w sprawie o nr [...] decyzję o zobowiązaniu skarżącego do powrotu i zakazie ponownego wjazdu na terytorium RP oraz pozostałych krajów obszaru Schengen, na okres 16 miesięcy. Mając na uwadze treść art. 35 k.p.a., a więc fakt, że sprawa administracyjna winna zostać załatwiona w terminie miesiąca, a sprawa szczególnie skomplikowana w terminie dwóch miesięcy, w ocenie skarżącego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się rażącej bezczynności oraz prowadził postępowanie w sposób niedopuszczalnie opieszały. Organ nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku poinformowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, co stoi w sprzeczności z wymaganiami zawartymi w art. 36 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wnika bowiem, że przez 10 miesięcy organ nie podjął żadnych realnych czynności w sprawie, ograniczając się jedynie do wysyłania kolejnych wezwań do uzupełnienia braków formalnych i nie wykazał jakiejkolwiek inicjatywy mającej na celu załatwienie sprawy. Swoje działania organ ograniczył do wprowadzenia skarżącego w błąd, poprzez umieszczenie stempla w jego paszporcie. Na przewlekłość postepowania w sprawie wskazuje fakt, że przez 9 miesięcy czynności organu nie zmierzały do rozwiązania sprawy, a ponadto były podejmowane w ogromnym odstępie czasu. W świetle powyższych faktów nie ulega również wątpliwości, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący podkreślił, że naruszenia, których dopuścił się organ znacząco wpłynęły na jego sytuację życiową. W styczniu 2020 r. wygasła ważność jego wizy, a z uwagi na fakt, że wówczas cudzoziemiec nie posiadał paszportu biometrycznego, nie mógł on pozostać w kraju na podstawie tzw. ruchu bezwizowego, a wyłącznie na podstawie złożonego wniosku. Sytuacja tylko pozornie wyklarowała się w dniu 12 czerwca 2020 r., kiedy umieszczając stempel w paszporcie skarżącego Wojewoda [...] zapewnił cudzoziemca, że jego pobyt będzie uznawany za legalny do czasy wydania decyzji ostatecznej. Jednak najbardziej dotkliwym skutkiem działania organu była jednak utrata pracy i brak jakichkolwiek szans na znalezienie nowego zatrudnienia, bowiem żaden rozsądny pracodawca nie zdecyduje się na zatrudnienie lub kontynuację zatrudnienia obcokrajowca nie posiadającego ważnego dokumentu pobytowego, mimo że w realiach niniejszej sprawy, w paszporcie skarżącego znajduje się stempel, który taką legalność pobytu niejako gwarantuje. Tym samym, od momentu otrzymania pisma o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania (lipiec 2020 r.) skarżący pozostaje bez pracy i bez możliwości jej podjęcia. W tym stanie rzeczy zmuszony jest do zaspokajania potrzeb swoich i swojej małoletniej córki - uczennicy pierwszej klasy liceum (skarżący samotnie wychowuje córkę) korzystając z oszczędności życia. W obliczu tak długotrwającej i kiepskiej sytuacji bytowej, w jakiej znalazł się skarżący, a wywołanej rażącym niedopełnieniem obowiązków przez organ, żądanie przyznania na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości nie jest roszczeniem zbyt wygórowanym, bowiem w 2020 r. przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej wynosiło 5.167,47 zł, a zatem pięciokrotność tej kwoty daje sumę 25.837,35 zł. Skoro więc cudzoziemiec przez 9 miesięcy czekał na jakiekolwiek rozstrzygnięcie w sprawie oraz od 9 miesięcy nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia, to daje to rekompensatę rzędu 2.870 zł za każdy miesiąc pozostawania bez pracy (do dnia wniesienia skargi). Jest to kwota zbliżona do minimalnego wynagrodzenia. Jednocześnie, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy załącznika nr 1 do wniosku pobytowego, miesięczne wynagrodzenie, które gwarantował podmiot powierzający wykonywanie pracy wynosiło znacznie więcej, tym bardziej, że ustawa o cudzoziemcach nakazuje, aby roczne wynagrodzenie brutto cudzoziemca uzyskującego zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, wynikające z miesięcznego lub rocznego wynagrodzenia, wskazane w umowie, było nie niższe niż równowartość 150% kwoty przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym zawarcie umowy (art. 127 ust. 3 ustawy). Tym samym żądana kwota i tak nie zrekompensuje utraconych zarobków, nie mówiąc już o pozostałych dolegliwościach zwłaszcza związanych z przymusowym zobowiązaniem do powrotu i ponownym całkowitym przeorganizowaniu życia małoletniej córki, która - pomimo legalnego pobytu w Polsce - z oczywistych względów nie może pozostać w Polsce sama. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do postawionych zarzutów organ zauważył, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy został złożony do Wojewody [...] 28 października 2019 r., a jako cel pobytu cudzoziemiec wskazał wykonywanie pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. Wojewoda [...] wezwał skarżącego, na podstawie 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 106 ust. 1c ustawy, do przedłożenia kompletnie wypełnionego załącznika nr 2 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy opatrzonego datą i czytelnym podpisem wnioskodawcy. Wezwanie - zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru – zostało w dniu 18 czerwca 2020 r. odebrane przez osobę upoważnioną. W dniu 19 czerwca 2020 r. został nadany w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe: egzemplarz załącznika nr 2 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który wpłynął do Wojewody [...] w dniu 22 czerwca 2020 r., jednak nie został on opatrzony podpisem wnioskodawcy. Przedkładając do organu prowadzącego sprawę niekompletnie wypełniony załącznik nr 2 skarżący nie zastosował się do treści wezwania. Z uwagi na fakt nieuzupełnienia braków formalnych wniosku w wyznaczonym terminie Wojewoda [...] pozostawił przedmiotowy wniosek bez rozpoznania. W związku z pozostawieniem wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania strona w dniu 31 lipca 2020 r. wniosła, za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika, ponaglenie na niezałatwienie w terminie sprawy, które zostało przekazane zgodnie z art. 37 k.p.a. do organu II instancji, tj. Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, który postanowieniem z dnia 8 stycznia 2021 r. uznał ponaglenie na niezałatwienie w terminie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej za nieuzasadnione. Wojewoda [...] odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącego, składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji P. T. nie przedłożył załącznika nr 2, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy. Wskazując na załączniki złożone wraz z wnioskiem, które załączył wnioskodawca P. T. zaznaczył, że zostały złożone: umowa o pracę, umowa najmu mieszkania, załącznik nr 1, ZUS, kopia paszportu, kopia, zezwolenia na wykonywanie pracy oraz 4 zdjęcia. Niedołączenie załącznika nr 2 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywanie pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji stanowi brak formalny wniosku, którego uzupełnienie stanowi obligatoryjny warunek merytorycznego rozpoznanie sprawy. W związku z powyższym w ocenie Wojewody [...] zasadnym było wezwanie P. T. na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych przedmiotowego wniosku. Organ ponadto wskazał, że wniosek P. T. z dnia 28 października 2019 r. jest kolejnym wnioskiem cudzoziemca o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, a zatem procedura ubiegania się o udzielenie przedmiotowego zezwolenia powinna być znana wnioskodawcy. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wszczynając postępowanie organ analizuje materiał dowodowy pod kątem wskazanych we wniosku okoliczności na dzień złożenia wniosku. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania strony. O tym jaka jest treść żądania strony w postępowaniu administracyjnym decyduje strona a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. W związku z powyższym składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, w którym P. T. jednoznacznie wskazał jako cel pobytu wykonywanie pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji cudzoziemiec jednoznacznie wskazał organowi, że przedmiotowy wniosek powinien zostać rozpatrzony na podstawie art. 127 ustawy. W związku z takim żądaniem strony Wojewoda [...] zobowiązany był do wezwania skarżącego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a nieuzupełnienie wskazanych w piśmie z dnia 15 czerwca 2020 r. braków w wyznaczonym terminie przyniosło skutek w postaci zakończenia przedmiotowego postępowania i pozostawienie wniosku bez rozpoznania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2019 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżący w dniu 29 lipca 2020 r. (data stempla pocztowego) wniósł – za pośrednictwem Wojewody [...] - do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców ponaglenie na niezałatwienie w terminie określonym w przepisach k.p.a. wniosku skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania pismem Wojewody [...] z dnia 16 lipca 2020 r., nr [...] (vide: postanowienie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców z dnia 8 stycznia 2021 r., nr [...] – akta administracyjne). Mając to na uwadze stwierdzić zatem należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody [...] zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). W ocenie Sądu sytuacja taka – w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy – nie miała miejsca. Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 28 października 2019 r. złożył do Wojewody [...] wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przedkładając następujące załączniki do tego wniosku: "1/ Umowa o pracę; 2/ Umowa najmu mieszkania; 3. Załącznik #1; 4. ZUS; 5. Kopia paszportu; 6. Kopia zezwolenia na wykonywanie pracy; 7. 4 photo" (str. 8 przedmiotowego wniosku). Następnie skarżący został wezwany do dopełnienia osobistego złożenia wniosku oraz poinformowany o konieczności pobrania od niego odcisków palców (bez konieczności dostarczenia jakichkolwiek dodatkowych do wniosku dokumentów, w tym załączników). W dniu 12 czerwca 2020 r. skarżący stawił się w urzędzie, gdzie zostały pobrane od niego odciski palców, a także – stosownie do art. 108 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. – dalej zwanej "ustawą") - umieszczono w paszporcie skarżącego odcisk stempla potwierdzający złożenie wniosku. Stosownie bowiem do treści art. 108 ust. 1 ustawy jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie: 1) wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2) pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. Następnie pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. skarżący został jednak wezwany – w terminie 7 dni na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 ust. 1c ustawy – o przedłożenie kompletnie wypełnionego załącznika nr 2 do wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, opatrzonego datą i czytelnym podpisem wnioskodawcy. W piśmie tym Wojewoda [...] poinformował skarżącego, że do akt sprawy nie został przedłożony załącznik nr 2 dołączany w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji i jednocześnie zaznaczył, że nieusunięcie w wyznaczonym terminie wskazanego braku formalnego złożonego wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. W dniu 25 czerwca 2020 r. do organu wpłynął przesłany przez skarżącego druk "załącznika nr 2", który nie został jednak opatrzony datą oraz podpisem cudzoziemca. W konsekwencji pismem z dnia 16 lipca 2020 r. (nr[...]) Wojewoda [...] poinformował skarżącego o pozostawieniu wniosku z dnia 28 października 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w zawodzie wymagających wysokich kwalifikacji bez rozpoznania z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego ww. wniosku poprzez nieopatrzenie załącznika nr 2 podpisem. Stosownie do brzmienia art. 106 ust. 1c ustawy cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji składając wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy dołącza do niego załącznik zawierający informację o: 1) posiadanych przez cudzoziemca wyższych kwalifikacjach zawodowych niezbędnych do wykonywania pracy; 2) zamieszkiwaniu przez cudzoziemca w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej co najmniej przez okres 18 miesięcy na podstawie wydanego przez to państwo dokumentu pobytowego z adnotacją "Niebieska Karta UE". Zasadniczym problemem wymagającym rozstrzygnięcia w kontrolowanym postępowaniu pozostaje kwestia prawidłowości zastosowania w sprawie art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z postanowieniami art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Analiza wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. Zasadne jest zwrócenie uwagi na to, że w art. 64 § 2 k.p.a., poprzez użycie sformułowania "innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa" ustawodawca odnosi się bezpośrednio do konkretnych przepisów prawa przewidujących określone wymagania, które powinno spełniać wnoszone podanie. W świetle przywołanej powyżej regulacji prawnej wskazanej w art. 106 ust. 1c ustawy do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, cudzoziemiec zobowiązany jest dołączyć także informację dotyczącą posiadanych wyższych kwalifikacji zawodowych niezbędnych do wykonywania pracy oraz informację o zamieszkiwaniu przez cudzoziemca w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej co najmniej przez okres 18 miesięcy na podstawie wydanego przez to państwo dokumentu pobytowego z adnotacją "Niebieska Karta UE". Przepis ten nakłada zatem obowiązek załączenia do wniosku powyższych informacji. W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 106 ust. 1c ustawy - zgodzić należy się z organem, że wskazane tam załączniki do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania przez cudzoziemca pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, stanowią o kompletności przedmiotowego wniosku, a brak któregokolwiek z nich stanowi przeszkodę do jego merytorycznego rozpoznania i - jako brak formalny pisma (wniosku) – podlega w trybie art. 64 § 2 k.p.a. możliwości uzupełnienia przez wnioskodawcę stosownie do prawnych wymagań przedmiotowego wniosku, tj. usunięcia przez wnioskodawcę jego braków poprzez uzupełnienie wniosku w obowiązanym i wskazanym przez organ zakresie. Oceniając zaistniałą sytuację należy mieć na względzie gwarancyjny charakter konstrukcji prawnej wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków wniosku. Przepis ten chroni bowiem wnioskodawcę, który nie musi mieć rozeznania w przepisach prawa regulujących wymogi, które spełniać powinno w danym przypadku podanie wnoszone do organu. Stwierdzenie, że podanie nie czyni zadość innym wymaganiom wynikającym z przepisów prawa, po uprzednim ustaleniu wymagań, jakie podanie to musi spełniać, należy do organu administracji publicznej. Wiąże się z tym obowiązek organu administracyjnego w postaci wezwania wnoszącego podanie do usunięcia określonych braków w sposób niepozostawiający jakichkolwiek wątpliwości co do postępowania w celu wyeliminowania tych braków. W procesie wykładni art. 64 § 2 k.p.a. nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż pozostawienie żądania strony bez rozpoznania nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, jednakże kończy postępowanie w danej instancji. Jeżeli żądanie strony inicjuje postępowanie administracyjne, pozostawienie wniosku bez rozpoznania w istocie oznacza odmowę przeprowadzenia takiego postępowania. Przyjmuje się, że w demokratycznym państwie prawnym - a takim niewątpliwie jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) - tylko prawidłowe wezwanie wystosowane przez organ administracyjny na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawierające kompletną i wyczerpującą informację o tym jak ma zostać przeprowadzone usunięcie braku podania przez podmiot je wnoszący, może wywołać skutki w postaci biegu termu siedmiodniowego do usunięcia braków i w dalszej kolejności pozostawienia podania bez rozpoznania (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11). A zatem innymi słowy, pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. W rozpoznawanej sprawie należy dojść do wniosku, że działania podjęte przez skarżącego nie poskutkowały uzupełnieniem braku, do którego uzupełnienia skarżący został wezwany pismem Wojewody [...] z dnia 15 czerwca 2020 r. Przedłożony bowiem przez skarżącego druk wypełnionego załącznika nr 2 do wniosku z dnia 28 października 2019 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, nie został przez skarżącego opatrzony podpisem (ani też datą jego złożenia). Abstrahując od tego, że każde oświadczenie woli czy wiedzy składane w toczącym się postępowaniu czy też kierowane do jakiegokolwiek urzędu (organu) – co oczywiste – musi każdorazowo zawierać podpis osoby je składającej, to podkreślenia w niniejszej sprawie wymaga, że skarżący w ww. wezwaniu z dnia 15 czerwca 2020 r. został w sposób wyraźny zobowiązany do przedłożenia kompletnie wypełnionego załącznika nr 2, który ma być "opatrzony datą i czytelnym podpisem wnioskodawcy". Skarżący tegoż wymogu – do którego uzupełnienia został zobowiązany pod rygorem pozostawienia jego wniosku bez rozpoznania - nie spełnił, a zatem złożone przez niego w formie załącznika nr 2 oświadczenie wiedzy, nie mogło zostać uznane za wypełniające wymóg określony w art. 106 ust. 1c ustawy. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, nie zasługują na uwzględnienie podniesione przez skarżącego zarzuty, w szczególności oparte na twierdzeniu, że jego "wniosek zawierał wszelkie niezbędne dokumenty, w tym oba poprawnie wypełnione załączniki, tj. zarówno załącznik nr 1, jak i załącznik nr 2", a kompletność złożonego wniosku potwierdza również samo działanie Wojewody [...], który umieścił w dokumencie podróży (paszporcie) skarżącego odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku pobytowego, co – jak zostało to powyżej wskazane - może nastąpić wyłącznie wówczas jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie (por. art. 108 ust. 1 ustawy). W pierwszej kolejności wskazać należy, że treść wniosku skarżącego z dnia 28 października 2020 r. jednoznacznie wskazuje, że załączony został do niego jedynie załącznik nr 1 (czyli załącznik wypełniany przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi), a nie także załącznik nr 2 (czyli załącznik wypełniany przez wnioskodawcę). Okoliczność natomiast umieszczenia przez Wojewodę [...] w paszporcie skarżącego odcisku stempla potwierdzającego złożenie przez niego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i legalizujące jego pobyt w okresie "od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna", nie może niejako automatycznie "sanować" niekompletność złożonego wniosku i zwalniać organ – w przypadku stwierdzenia istotnego (formalnego) braku złożonego wniosku – z obowiązku doprowadzenia do jego skompletowania zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że po umieszczeniu stempla w paszporcie cudzoziemca ewentualne wezwanie do dostarczenia określonych załączników do wniosku winno nastąpić wyłącznie pod rygorem rozpatrzenia sprawy na podstawie dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego, a nie pod rygorem wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c/ ustawy wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się podpisane przez skarżącego w dniu 12 czerwca 2020 r. "Pouczenie dla cudzoziemca o zasadach i trybie postępowania oraz przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach w sprawach o przedłużenie okresu ważności wydanej wizy lub okresu pobytu objętego tą wizą, udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały lub zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach". Przyjąć zatem należy, że skoro skarżący podpisał przedmiotowe pouczenie sporządzone w języku polskim, to oznacza to, że język polski jest dla niego "językiem zrozumiałym". Jednocześnie – w kontekście okoliczności niniejszej sprawy – podkreślenia wymaga, że treść załącznika nr 2, który skarżący winien był należycie wypełnić i doręczyć na wezwanie organu, zawierała pisemne pouczenia co do jego wypełnienia także w języku rosyjskim (m.in. co do konieczności jego podpisania). Mając powyższe na uwadze, skoro Wojewoda [...] w sposób prawidłowy zastosował w sprawie art. 64 § 2 k.p.a., zaś skarżący nie uzupełnił braków formalnych wniosku zgodnie z wezwaniem organu, to w pełni zasadnym i prawidłowym było pozostawienie pismem z dnia 16 lipca 2020 r. – na podstawie art. 64 § 2 w zw. z art. 106 ust. 1c ustawy - wniosku skarżącego z dnia 28 października 2019 r. bez rozpoznania, a w konsekwencji podjęcie przez Wojewodę [...] wskazanej czynności prowadzi do wniosku, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ ten dopuścił się bezczynności. Ponieważ, jak to zostało powyżej wskazane, postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia 28 października 2019 r. zostało prawidłowo zakończone w dniu 16 lipca 2020 r. pozostawieniem tego wniosku bez rozpoznania, przeto brak było możliwości stwierdzenia przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę [...] przedmiotowego postępowania. Złożone przez skarżącego na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. pismem z dnia 29 lipca 2020 r. ponaglenie "z uwagi na fakt, że postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (czyli w przedmiocie przewlekłości), nie zostało wniesione w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje skarżący, lecz już po zakończeniu w dniu 16 lipca 2020 r. postępowania wszczętego na wniosek skarżącego z dnia 28 października 2019 r. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W orzecznictwie wskazuje się, że ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitującą prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą (podstawową) funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową (por. postanowienie 7 sędziów NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).