III SAB/Gd 46/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi O. K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia wniosku skarżącej O. K. w terminie trzech miesięcy od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Wojewodzie grzywnę w wysokości 500 ( pięćset) złotych, 4. oddala skargę w części dotyczącej przyznania skarżącej O. K. od Wojewody sumy pieniężnej, 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej O. K. kwotę 580 ( pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 24 maja 2021 r. O. K. wniosła skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji udzielającej skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na okres 3 lat w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uwzględnienia skargi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności , która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5000 zł. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że dnia 29 września 2020 r. złożyła wniosek celem uzyskania decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie dnia 10 listopada 2020 r. zmodyfikowała podstawę pobytu. Materiał dowodowy uzupełniono dnia 16 listopada 2020 r. Od listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącej bezskutecznie próbował uzyskać informacje o etapie postępowania. W dniu 7 maja 2021 r. skarżąca złożyła ponaglenie na działanie organu, zaś w dniu 10 maja 2021 r. skarżącej doręczono wezwanie celem dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. W ocenie skarżącej terminy załatwienia sprawy, określone w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", zostały znacząco przekroczone. Organ nie podjął żadnych czynności w prawnie ustalonym terminie - nie podejmował żadnych działań przez okres ośmiu miesięcy. Sytuacja, w której strona czeka przez tak długi czas na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Czas trwania postępowania i bierna postawa organu świadczy o tym, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, niedostateczne zasoby kadrowe oraz ograniczenie bezpośredniej obsługi petentów z uwagi na sytuację epidemiczną i wprowadzony reżim sanitarny, co ma wpływ na wydłużenie terminów wyznaczanych cudzoziemcom na dopełnienie obowiązku osobistego złożenia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Skarga, co do zasady, podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca w dniu 7 maja 2021 r. wniosła - za pośrednictwem Wojewody - do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie w sprawie dotyczącej złożonego przez nią wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, co oznacza, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Rozwinięciem ww. zasady jest treść art. 35 § 1-3 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że w postępowaniu prowadzonym na wniosek skarżącej zachodzi tak rozumiana bezczynność organu. Skierowany bowiem do Wojewody wniosek o udzielenie skarżącej (cudzoziemcowi) zezwolenia na pobyt czasowy w celu poszukiwania pracy wpłynął do organu w dniu 29 września 2020 r. (zmodyfikowany w dniu 10 listopada 2020 r. w zakresie celu pobytu czasowego) i nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony - dwumiesięczny (art. 35 § 3 k.p.a.). Pierwsza czynność w niniejszej sprawie została podjęta przez organ dopiero w dniu 30 kwietnia 2021 r., bowiem pismem z tego dnia Wojewoda, na podstawie art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa i dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku w terminie 30 dni od doręczenia pisma, z jednoczesnym poinformowaniem, że w trakcie wizyty w urzędzie zostaną pobrane odciski linii papilarnych cudzoziemca, a odmowa ich złożenia skutkować będzie odmową wszczęcia postępowania w sprawie. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rozpoznając skargę na bezczynność organu sąd bada jedynie, czy organ miał, wynikający z przepisów prawa, obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym przepisami. W postępowaniu tym sąd nie kontroluje natomiast sprawy merytorycznie, bowiem taka ocena dokonywana jest dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu zobowiązuje ten organ - ogólnie rzecz ujmując - do podjęcia działań w sprawie w określonym terminie, nie rozstrzygając przy tym, jaką treść ma mieć akt, interpretacja czy czynność. Tak więc Sąd nie może zobowiązać organu do wydania decyzji określonej treści, czyli udzielającej stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na określony czas. Sąd do czasu wydania wyroku w niniejszej sprawie nie uzyskał od organu żadnej informacji o załatwieniu wniosku skarżącej. Ostatnią czynnością , mającą odzwierciedlenie w aktach administracyjnych, było wezwanie skarżącej do dopełnienia obowiązku osobistego złożenia wniosku. W tym kontekście zauważyć należy, że w sprawach o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy przed wydaniem decyzji organ ma obowiązek , na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach ( Dz.U. z 2020, poz. 35), zwrócenia się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula (...) lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Osoby wymienione w ust. 1 przekazują właściwą informację w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku (ust. 2); w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3); jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Sąd miał też na uwadze, że zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. Akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Wobec powyższego Sąd uznając za niewątpliwe , że Wojewoda dopuścił się bezczynności, na podstawie art. 149 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (pkt 1. sentencji wyroku). Sąd, orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że doszło w niej do bezczynności organu, która ma charakter rażący. Analiza akt wskazuje na to, że nawet przy uwzględnieniu daty modyfikacji wniosku przez skarżącą w zakresie deklarowanego celu pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co miało miejsce w dniu 10 listopada 2020 r., po ponad pięciu miesiącach bierności, w dniu 30 kwietnia 2021 r. organ podjął pierwszą standardową czynność w postępowaniu, jaką było wezwanie skarżącej do osobistego złożenia wniosku w celu złożenia odcisków linii papilarnych. Czynność ta, stanowiąca wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku, mogła i powinna zostać podjęta niezwłocznie po jego wpłynięciu. Analiza akt postępowania prowadzi nadto do wniosku, że organ, poza opisanym wyżej wezwaniem skarżącej do osobistego złożenia wniosku nie podjął żadnej innej czynności zmierzającej do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, a stan ten, liczony od dnia zgłoszenia modyfikacji wniosku do dnia rozpoznania sprawy przez sąd trwa dziesięć miesięcy. Jednocześnie z akt nie wynika, by organ dochował obowiązków informacyjnych określonych w art. 36 k.p.a. O każdym bowiem przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić stronę podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W konsekwencji powyższych uwag Sąd uznał, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej doszło do bezczynności organu, cechującej się rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może też usprawiedliwiać zwłoki niedostosowaniem zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków, czy też zmianą zasad przyjmowania wniosków w związku ze wprowadzonym reżimem sanitarnym wobec sytuacji epidemicznej. Problemy w organizowaniu pracy urzędu, nawet mające swoje źródło w obiektywnych trudnościach, nie są przesłanką , której zaistnienie wyklucza możliwość uznania , że organ dopuścił się rażącej bezczynności. Z powyższych względów Sąd – na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność Wojewody Pomorskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2. sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. W przypadku grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., główną funkcją jej wymierzenia jest niewątpliwie dyscyplinowanie organów, które nie wykonują nałożonych na nie obowiązków w zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej zgodnie z zasadą szybkości postępowania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wskazana grzywna służy nie tylko zdyscyplinowaniu organu w konkretnym postępowaniu, którego dotyczy skarga na bezczynność organu czy przewlekłość prowadzonego przez niego postępowania, lecz ma także służyć zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości. Poza jednak funkcją prewencyjną i dyscyplinującą nałożenie grzywny realizuje także funkcję sankcyjną związaną z ukaraniem organu za jego nieprawidłowe działanie. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za utrudnienie lub uniemożliwienie stronie otrzymania istotnego dla niej rozstrzygnięcia w zakresie jej praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Z kolei uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i przyznanie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód ewentualnie poniesionych przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21 oraz we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20, publ. CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że adekwatną sankcją dla Wojewody - biorąc pod uwagę w szczególności prewencyjny charakter wymierzanej grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. – będzie wymierzenie grzywny w wysokości pięciuset złotych, o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku. W ocenie Sądu wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości jest wystarczające do zdyscyplinowania organu, który w przyszłości powinien mieć świadomość konsekwencji zaniechania podejmowania czynności w terminach wynikających z obowiązującego prawa. Sąd uznał natomiast, że brak jest okoliczności przemawiających za przyznaniem skarżącej wnioskowanej przez nią sumy pieniężnej. Funkcja prewencyjna i dyscyplinująca wobec organu została zrealizowana poprzez wymierzenie grzywny. Natomiast przyznanie sumy pieniężnej, jak już wyżej wskazano, obok funkcji prewencyjnej pełni funkcję kompensacyjną, mającą na celu wyrównanie uszczerbku (krzywdy, straty), jakich doznała strona na skutek bezczynności organu administracji, które to okoliczności powinny zostać wyraźnie wskazane i uzasadnione przez stronę skarżącą w treści wnoszonej skargi (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, publ. CBOSA). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3094/19 ( publ. CBOSA), "wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym strona skarżąca, domagająca się przyznania sumy pieniężnej powinna wskazać na zakres uszczerbku, straty lub krzywdy wywołanej bezczynnością. Aktywność sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez skarżącego argumentacją." Skarżąca, mimo że jest reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, nie podała żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na fakt poniesienia przez nią uszczerbku , straty czy krzywdy , które są wynikiem bezczynności organu, a które wymagałyby zrekompensowania. Zdaniem Sądu żądaniu sumy pieniężnej, szczególnie we wskazanej przez skarżącą wysokości (5000 zł ) , winno towarzyszyć szczegółowe uzasadnienie odnoszące się do konkretnych okoliczności, uzasadniających żądanie przyznania sumy pieniężnej. Sąd, w braku wskazania tych okoliczności, okoliczności takich nie znajduje. Z akt administracyjnych w sposób niewątpliwy wynika bowiem, że skarżąca, ubiegająca się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, nie tylko przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ale ma również zapewnione stałe źródło dochodu na podstawie umowy o pracę oraz miejsce zamieszkania ( najem części mieszkania). Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd - w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej – skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadną oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 5. sentencji wyroku)