III SAB/Gd 466/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. R. D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na przewlekłość postępowania Wojewody Pomorskiego w przedmiocie wykonywania obowiązków wynikających z Programu Aktywny Maluch postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić A. R. D. Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych. A. R. D. Sp. z o.o. w G. (dalej: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie wykonywania obowiązków wynikających z Programu Aktywny Maluch 2022-2029. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca realizowała projekt w ramach ww. Programu, który określa Wojewodę nie tylko jako podmiot zawierający umowy z beneficjentami, lecz również jako podmiot odpowiedzialny za realizację zadań związanych z wdrażaniem, monitorowaniem, analizowaniem, kontrolą i nadzorem na realizacją Programu. Do jego obowiązków należy m.in.: analiza sprawozdań z realizacji Programu oraz rozliczeń składanych przez ostatecznych odbiorców wsparcia, kontrola i nadzór nad realizacją Programu, monitorowanie ciągłości realizacji zadań finansowanych z Programu, prowadzenie monitoringu określonych czynności związanych z realizacją Programu, realizacja wytycznych Ministra oraz innych zadań związanych z wdrażaniem Programu. Skarżąca zadanie wykonała w dniu 19 lutego 2026 r. W trakcie realizacji projektu wielokrotnie informowała organ o trudnościach i występowała o przedłużenie terminu realizacji zadania. Podejmowała przy tym działania mające na celu ustalenie dalszego sposobu realizacji projektu. Organ przez wiele miesięcy nie przedstawił jednoznacznego stanowiska co do dalszej realizacji projektu. Z informacji udzielanych skarżącej wynika, że prowadzone były analizy i konsultacje prawne oraz czynności wyjaśniające; do dnia 8 kwietnia 2026 r. oczekiwano na stanowisko prawne. Pomimo zakończenia zadania proces analiz nie został zakończony, organ prowadził dalsze czynności. Rozwiązanie umowy nastąpiło dopiero w dniu 29 kwietnia 2026 r., przy czym jednym z powodów był brak akceptacji wniosków o wydłużenie terminu realizacji zadania. Organ nie przedstawił jednoznacznej informacji w terminie, w którym mogła mieć ona jeszcze wpływ na sposób realizacji zadania – skarżąca mogła podjąć inne decyzje dotyczące realizacji projektu, ograniczyć dalsze wydatki związane z jego realizacją oraz ukształtować dalsze zobowiązania związane z funkcjonowaniem projektu. Brak stanowiska organu wpływał na decyzje organizacyjne i finansowe skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej odrzucenie jako nienależącej do właściwości sądu administracyjnego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), ewentualnie, w przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, wniósł o oddalenie skargi na podstawie art.151 p.p.s.a. w zw. pkt. 11.2.17, 8.1.12.8-11 i 8.2.24 Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Aktywny Maluch 2022–2029, przyjętego na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 798 ze zm.), a także § 10 ust. 6, § 16 ust. 1 pkt 3 oraz § 18 ust. 8 umowy nr 3/109.1/I-KPO/TW/23/2025 z dnia 18 marca 2025 r. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowienia oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że czynność została dokonana na podstawie prawa i przez organ administracji publicznej. Konieczne jest jeszcze wykazanie, że czynność mieści się w zakresie administracji publicznej. Czynności organu wskazywane przez skarżącą odnoszą się do działań związanych z realizacją Programu na terenie województwa (zadania te mają charakter publicznoprawny), nie zaś do działań podejmowanych wobec ostatecznych odbiorców wsparcia (dalej: "OOW"), którym jest skarżąca. Te zaś podejmowane są na podstawie postanowień umowy wiążącej organ z OOW. Czynności organu, polegające na analizowaniu, monitorowaniu oraz ocenie sytuacji projektu realizowanego przez skarżącą, podejmowane były na podstawie umowy zawartej ze skarżącą w dniu 18 marca 2025 r., do której rozwiązania doszło na podstawie § 16 ust. 1 pkt 3 umowy. Organ zwrócił przy tym uwagę, że zgodnie z § 18 ust. 8 umowy ewentualne spory wynikłe na tle realizacji umowy będą rozstrzygane przez sąd powszechny właściwy dla siedziby organu. Zapis ten przesądza o cywilnoprawnym charakterze wiążącego strony stosunku i braku właściwości sądów administracyjnych, co potwierdził WSA w Gdańsku w postanowieniu z dnia 10 czerwca 2026 r. w sprawie III SAB/Gd 311/26. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby przyjąć, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna, organ nie dopuścił się przewlekłości w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowią, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje - co do zasady - orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Oznacza to, że sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy p.p.s.a. oraz ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Pomorskiego w przedmiocie wykonywania przez organ obowiązków wynikających z Programu Aktywny Maluch 2022-2029. Właściwość sądów administracyjnych obejmuje, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., rozstrzyganie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie przez nie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (przypadki te obejmują: wydanie decyzji administracyjnych; wydanie postanowień w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; wydanie postanowień w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; dokonanie innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a), a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W okolicznościach niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżącą wiązała z Wojewodą Pomorskim umowa nr [...] z dnia 18 marca 2025 r. o dofinansowanie zadania w ramach Programu rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 Maluch + 2022–2029 (...), na mocy której Wojewoda zobowiązał się przekazać dofinansowanie z przeznaczeniem na realizację zadania pn. "Utworzenie 19 nowych miejsc opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 w ramach nowej instytucji – Ż. S. E. VI, ul. N. [...], [...] B". Powyższa umowa w § 10 ust. 6 przewidywała możliwość zmiany terminu zakończenia zadania określonego w umowie na maksymalnie 2 lata. Okres realizacji zadania został ustalony przez strony w § 3 ust. 1 umowy. Okoliczności, których wystąpienie uprawnia Wojewodę do rozwiązania umowy zostały określone w § 16 umowy. Natomiast wskazywane w skardze czynności podejmowane przez Wojewodę w celu weryfikacji postępów realizacji zadania zostały ujęte w umowie w § 10 Monitorowanie zadania. Wniesiona przez skarżącą skarga dotyczy okoliczności, które mogły mieć wpływ na wydłużenie terminu zakończenia zadania, jak również rozwiązanie umowy i działań kontrolnych podjętych przez organ, które również zostały skonkretyzowane w umowie. W § 18 ust. 8 umowy postanowiono, że ewentualne spory wynikłe na tle realizacji umowy rozstrzygane będą przez sąd powszechny właściwy dla siedziby Wojewody. Stosunki prawne oparte na umowie cywilnoprawnej, z której wynikają prawa i obowiązki stron zaliczane są do spraw cywilnych, podlegających orzecznictwu sądów powszechnych (art. 1 i art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 468), o ile odrębne przepisy nie przewidują właściwości sądów administracyjnych. Zawarcie umowy na dofinansowanie utworzenia miejsc opieki w żłobku nie jest czynnością dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Oceny tej nie zmienia fakt, że podstawą prawną Programu Aktywny Maluch 2022-2029 jest art. 62 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 798 ze zm.). Przepis ten w ust. 1 stanowi, że minister właściwy do spraw rodziny może opracowywać resortowe oraz rządowe programy rozwoju instytucji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 oraz finansowo wspiera te programy. Jednocześnie zgodnie z ust. 6 wojewoda, przyznając podmiotowi środki, zawiera z nim umowę określającą w szczególności m.in. tryb płatności (pkt 3), termin wykorzystania środków finansowych (pkt 4), termin i sposób rozliczenia przyznanych środków finansowych, w tym zasady ich rozliczania (pkt 5), tryb kontroli wykonania zadania (pkt 7) oraz warunki i sposób zmiany oraz rozwiązania umowy (pkt 8). Wskazywane w skardze czynności kontrolne podejmowane przez Wojewodę w celu weryfikacji postępów realizacji zadania oraz okoliczności, w których Wojewoda jest uprawniony do zmiany terminu realizacji zadania (jego przedłużenia) oraz do rozwiązania umowy – jak już wskazano powyżej – przewidziane zostały w postanowieniach umowy z dnia 18 marca 2025 r. Spójne z cywilnoprawnym charakterem zobowiązań stron wynikających z tej umowy pozostaje powierzenie w § 18 ust. 8 umowy kompetencji sądów powszechnych rozstrzygania sporów związanych z realizacją umowy. Mając zatem na uwadze cywilnoprawny charakter działań Wojewody Pomorskiego jako strony umowy nr 3/109.1/I-KPO/TW/23/2025 z dnia 18 marca 2025 r. wskazać należy, że podejmowane przez organ w tej sprawie działania nie są czynnościami z zakresu administracji publicznej, wynikającymi z przepisów prawa. W związku z powyższym należało przyjąć, że sprawa nie jest objęta kognicją sądu administracyjnego, gdyż jej przedmiot nie należy do przedmiotów zaskarżenia wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., ani w przepisach szczególnych. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1. postanowienia. O zwrocie wpisu Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.