III SAB/Gd 47/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: NSA Anna Orłowska (spr.) NSA Marek Gorski Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 410/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 9 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 11 maja 2007 r. nr [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał m.in., iż oba orzekające w sprawie organy przyjęły, iż droga (działka nr [...]), której dotyczył wniosek skarżącej jest drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, odnosząc się do twierdzeń skargi odnośnie fizycznego stanu drogi i braku infrastruktury właściwej dla dróg przeznaczonych dla ruchu pojazdów, stwierdził, że droga stanowi drogę publiczną i jako taka figuruje w ewidencji gruntów. Powyższe stanowisko Sąd uznał za błędne. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr [...] jest własnością Gminy Miejskiej [...], nie daje to jednak podstaw do twierdzenia, że stanowi ona drogę publiczną. Brak jest bowiem w aktach sprawy jakiegokolwiek dowodu na to, że została podjęta uchwała o zaliczeniu tej drogi do jednej z kategorii dróg publicznych. Mając to na uwadze Sąd uznał, że brak aktualnych ustaleń co do okoliczności istotnej dla zastosowania powołanych w orzeczeniu przepisów ustawy o drogach publicznych skutkować musi oceną, że organy administracji naruszyły przepisy procedury zobowiązujące do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w drodze wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 k.p.a.) i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Końcowo Sąd podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ winien w pierwszej kolejności ustalić, jaka jest sytuacja prawna drogi i - w zależności od treści tych ustaleń – wydać orzeczenie w sprawie. W dniu 4 kwietnia 2008 r. J.K. wniosła do Sądu skargę określając, iż jest to skarga w trybie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. na niewykonanie przez Prezydenta Miasta [...] ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 410/07. Skarga ta została przekazana organowi według właściwości w ślad za pismem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 kwietnia 2008 r. W skardze wniesiono o orzeczenie "o istnieniu po stronie skarżącej uprawnienia do zezwolenia na dzierżawę części działki nr [...] o powierzchni [...], celem dalszego zagospodarowania terenu zielenią". W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż pomimo dwukrotnego wezwania organu, Prezydent Miasta [...], wbrew uzasadnieniu wyroku podtrzymuje stanowisko, iż część działki nr [...] o powierzchni [...] stanowi adaptowany ciąg pieszy i jest ona oznaczona jako droga. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku sądu z dnia 13 grudnia 2007 r. zobowiązano organ do wydania orzeczenia w tej sprawie, co nie nastąpiło. W tych okolicznościach zasadny jest również wniosek o wydanie na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącej do dalszego użytkowania części opisanej działki. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi na niewykonanie opisanego wyroku. Uzasadniając ten wniosek organ argumentował, że wyrok z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 410/07 stał się prawomocny w dniu 5 lutego 2008 r. i nie zawiera terminu wykonania ustaleń zawartych w uzasadnieniu. Zawarto w nim m.in. wskazania do dalszego postępowania w sprawie, tj. ustalenie przez organ w pierwszej kolejności jaka jest sytuacja prawna nieruchomości oznaczonej nr [...] (w świetle rozważań Sądu, nie jest ona drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm.). Prezydent Miasta [...] wskazał, że skarżąca, powołując się na cyt. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2007 r. złożyła wnioski o wszczęcie postępowań dotyczących m.in. zaniechania podziału nieruchomości nr [...] oraz o nabycie tej nieruchomości. O tym, że po stronie organu nie wystąpiła bezczynność świadczą podejmowane liczne czynności oraz prowadzona ze skarżącą korespondencja. Uwzględniając wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku sądu, Prezydent ustalił w pierwszej kolejności, że zgodnie z zapisem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] część działki nr [...] znajduje się na terenie o funkcji – adaptowany ciąg pieszy. W odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 6 lutego 2008 r. poinformował ją, że Gmina, jako właściciel terenu, nie jest zainteresowana wydzierżawieniem nieruchomości. Po rozpoznaniu kolejnego wniosku J.K. z dnia 7 sierpnia 2009 r., Zarząd Dróg Miejskich w dniu 29 września 2009 r. wyraził zgodę na użytkowanie terenu części działki nr [...] w zakresie objętym wnioskiem, do dnia 31 grudnia 2010 r. W ocenie organu, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2007 r. wbrew twierdzeniom skarżącej, w żaden sposób nie nakazuje wydzierżawienia jej nieruchomości nr [...]. Jest to bowiem czynność cywilnoprawna, gdzie o przeznaczeniu nieruchomości decyduje właściciel, Gmina Miejska [...], a tryb administracyjny nie ma w tym przypadku zastosowania. Ponadto skarżąca, wbrew wymogowi z art. 154 § 1 p.p.s.a. nie wzywała pisemnie Prezydenta Miasta [...] do wykonania wyroku. W piśmie procesowym z dnia 16 lutego 2010 r. skarżąca zakwestionowała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę wskazując m.in. na konieczność respektowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących terminów załatwiania spraw. Następnie podniosła, iż nie była zobowiązana do wezwania organu do wykonania wyroku, ponieważ w konsekwencji wyroku Sądu z dnia 13 grudnia 2007 r. organ powinien wydać nową decyzję z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie mogła zostać uwzględniona. W myśl art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej /..../. Sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1. decyzje administracyjne, 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8. bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Stosownie do art. 154 ustawy, na który powoływała się skarżąca w skardze z dnia 4 kwietnia 2008 roku, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia organowi grzywny (§1). Sąd w przypadku o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 2).. Natomiast zgodnie z art. 149 wskazanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czyli w sprawie, którą zgodnie z przepisami kpa organ winien zakończyć wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty ( art.104 kpa), sąd może zobowiązać organ do wydania takiej decyzji w określonym terminie (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 ustawy - p.p.s.a.). W sprawie niniejszej J. K. w swojej skardze z dnia 4 kwietnia 2008 roku powołała co prawda jako podstawę prawną wniosków skargi art. 154 p.p.s.a., lecz – jak wynika ze skargi, nie żądała ukarania Prezydenta Miasta [...] grzywną z tytułu niewykonania wyroku Sądu. Zważywszy na treść skargi, a w szczególności – brak żądania ukarania organu grzywną, została ona zakwalifikowana jako skarga na bezczynność organu, przy czym jeszcze raz wyszczególnić należy, że skarżąca żądała: - wydania przez organ "orzeczenia w tej sprawie, co nie nastąpiło", i - wydania na podstawie art.154 § 2 orzeczenia o istnieniu uprawnienia skarżącej do dalszego użytkowania części działki nr [...] o pow. [...]. Bezczynność organu, jak wynika z zacytowanego wyżej art.149 i innych p.p.s.a, piśmiennictwa i orzecznictwa sądów administracyjnych w takich sprawach, występuje wówczas, gdy organ, zobowiązany do wydania jednego z aktów określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. aktu takiego w terminie określonym przepisami kpa, nie wydał. Skarżąca myli się twierdząc, ze z treści sentencji i uzasadnienia do wyroku WSA w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2007 roku wynika obowiązek wydania przez Prezydenta [...] decyzji czy postanowienia w sprawie dalszego użytkowania przez skarżącą spornej działki Nr [...]. Uchyliwszy zaskarżone w tamtym postępowaniu decyzje sąd wskazał właśnie, że uchyla je między innymi z tej przyczyny, że błędne jest twierdzenie, jakoby z akt wynikało, że działka stanowi drogę publiczną, to zaś wyklucza stosowanie w sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Sąd nakazał w dalszym postępowaniu ustalić, jaka jest sytuacja prawna drogi, której częścią jest działka nr [...] i – w zależności od treści tych ustaleń – wydać orzeczenie w sprawie. Czyli – wydanie orzeczenia uwarunkowane zostało ustaleniami co do charakteru prawnego (kwalifikacji prawnej) spornego terenu. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wyjaśnił na stronach 2,3, 4 i 5 pisma z dnia 12 stycznia 2010 roku, jakie działania podejmowano w sprawie użytkowania przez skarżąca spornej działki i podkreślił, ze działka usytuowana jest ( w części) na terenie o funkcji :nowoustalona mieszkaniowa z towarzyszącą funkcją usługową [...] oraz w części na terenie adaptowanego ciągu pieszego [...]( str. 2 odpowiedzi na skargę). Teren jest własnością Gminy Miejskiej [...], która nie jest zainteresowana ani jego zbyciem ani wydzierżawieniem terenu (str.4 odpowiedzi na skargę). Do dnia 31.12.2010 roku administrator terenu wyraził zgodę na użytkowanie przez skarżącą działki nr [...](str.4 odpowiedzi na skargę). Wymienionych faktów (zdarzeń prawnych) skarżąca nie kwestionowała (pismo procesowe skarżącej z dnia 16.02.2010r.), zatem sąd w toku niniejszej sprawy uznał je za bezsporne. Tym samym należy podzielić prawidłowość stanowiska Prezydenta Miasta [...], że w sprawie wykonano zalecenia wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie IIISA/Gd 410/07 z dnia 13 grudnia 2007 roku i brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ pozostaje w bezczynności w sprawie, o jakiej mowa w art.3 § 2 pkt.1-4 p.p.s.a. Brak podstaw prawnych do orzeczenia przez sąd o "istnieniu po stronie skarżącej uprawnienia do zezwolenia na dzierżawę części działki nr [...] o pow.[...], zgodnie z art. 154 § 2 p.p.s.a", o co wnosiła skarżąca w skardze, wynika przede wszystkim z faktu, że orzekanie o dzierżawie nie należy do kognicji sądów administracyjnych, a po wtóre – rozpoznanie sprawy z przyczyn, o których była mowa na wstępie, nie nastąpiło z zastosowaniem art. 154 p.p.s.a., a jedynie ten przepis daje sądowi podstawę do orzeczenia o istnieniu uprawnienia po spełnieniu warunków, o których mowa w § 1 i 2 art. 154 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, zważywszy na treść przytoczonego powyżej art.149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na mocy art. 151 cyt. ustawy orzeczono jak w sentencji.