III SAB/Gd 47/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Sławomir Kozik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 12 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi A. T. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku A. T. z dnia 1 października 2018 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę; 2. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz A. T. sumę pieniężną w wysokości 2.000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 16 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga A. T. (zwanej dalej także "stroną", "cudzoziemką", "skarżącą") na bezczynność Wojewody w zakresie dotyczącym wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terenie RP. Z akt sprawy wynika, że skarga wpłynęła do Wojewody w dniu 15 września 2020 r. i została poprzedzona ponagleniem z dnia 6 września 2020 r. W złożonej skardze skarżąca zarzuciła Wojewodzie rażące naruszenie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2020 r., poz. 256 - dalej jako: "k.p.a.") poprzez przekroczenie terminu załatwienia jej wniosku, wnosząc o uwzględnienie jej skargi poprzez zobowiązanie Wojewody do wydania w terminie 7 dni od daty uprawomocnienia się wyroku rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie oraz o przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania. Skarżąca wskazała, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, o którym mowa w art. 114 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2094 ze zm. – dalej zwana "ustawą") złożyła w dniu 1 października 2018 r. W trakcie trwającego postępowania strona uzupełniała akta sprawy o niezbędne dokumenty. Z uwagi na znaczny upływ czasu jaki upłynął od złożenia wniosku pełnomocnik skarżącej chcąc się upewnić czy posiadane przez organ dokumenty są wystarczające do zakończenia sprawy wystąpił do organu w dniu 30 lipca 2020 r., powołując się na powołując się na art. 79a k.p.a., prosząc o udzielenie niezbędnych informacji. Do dnia 6 września 2020 r. pełnomocnik strony nie otrzymał jednak żadnych informacji z urzędu, wobec czego złożył ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody. Skarżąca stanęła na stanowisku, że postępowanie w jej sprawie – niezakończone od 1 paźdzeirnika 2018 r. – zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego powinno trwać maksymalnie 2 miesiące od złożenia wniosku. Zatem co najmniej od 1 grudnia 2018 r. organ pozostaje w stanie bezczynności, możliwe, że chwilowo przerywanym przewlekłością. Organ do dnia wniesienia skargi nie wyznaczył stronie jakiegokolwiek terminu rozstrzygnięcia sprawy ani nie powiadomił strony o przyczynie niezałatwienia sprawy w terminie. W ocenie skarżącej z okoliczności całej sprawy wynika, że organ co najmniej od września 2019 r. nie podjął żadnych działań w sprawie, a stan ten z pewnością wyczerpuje definicję rażącego naruszenia prawa. Skarżąca podkreśliła, że z powodu obstrukcji organu poniosła straty moralne przejawiające się tym, iż nie ma kontaktu z rodziną przebywającą na Ukrainie. Przekroczenie granicy RP spowoduje konieczność wyrobienia sobie wizy, co w czasie zamykania się i otwierania konsulatów RP na Ukrainie grozi spędzeniem tam 3 miesięcy (do czasu przywrócenia jej możliwości podróżowania w tzw. ruchu bezwizowym), co z kolei zagraża interesom ekonomicznym (pracy na terenie RP). Ponadto postawa Wojewody uniemożliwia skarżącej przekraczanie granic RP z powodu braku karty pobytu. Skarżąca stwierdziła, że przewlekłość i bezczynność w załatwianiu wniosków dotyczących pobytu czasowego cudzoziemców jest zjawiskiem celowym, który wynika wyłącznie z niedowładu organizacyjnego Wojewody. To jednak, że Wojewoda nie potrafi przesunąć sił i środków na obciążone miejsca w strukturze urzędu nie może usprawiedliwiać niezałatwiania spraw w terminie, w tym rażącego i wielokrotnego przekraczania maksymalnych ustawowych terminów na załatwianie spraw. Tym bardziej, że większość tych spraw jest prosta i nieskomplikowana. Strona zaznaczyła, że zdaje sobie sprawę, że na pracę urzędu mógł wpłynąć wybuch epidemii, który spowodował m.in. zamknięcie urzędów dla petentów. Niemniej jednak nie oznaczało to, że urząd zupełnie przestał działać i przykładowo mógł przydzielić do rozpoznawania zaległych spraw tych pracowników, którzy na co dzień zajmowali się bezpośrednią obsługą klientów. Skarżąca zwróciła się do Sądu, aby ocenił skutki indolencji Wojewody w szerszym kontekście, w tym konsekwencje takiej a nie innej organizacji (a właściwie dezorganizacji) tej komórki organizacyjnej, która "załatwia" sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę cudzoziemców nie tylko w odniesieniu do jej słusznego interesu ale także budżetu państwa. Bowiem cudzoziemiec, który nie może uzyskać zezwolenia na pobyt czasowy i pracę a potrzebuje legalnie pracować lub chce czy też musi podróżować do kraju ojczystego, "ubiega się" o uzyskanie zezwolenia na pracę typu A. Formalnie wniosek taki składa pracodawca, niemniej zezwolenie to (mimo, iż wydawane na podstawie innej podstawy prawnej), jest tożsame z uzyskiwanym w ramach zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Za to zezwolenie pracodawca cudzoziemca uiszcza (uiścił) opłatę w wysokości 100 zł. Jest nieprawdopodobne, by ta opłata pokryła wszystkie koszty, które poniósł ten sam Wojewoda na jego wydanie. Oznacza to, że budżet tego samego Wojewody dopłacił trudną do określenia dla strony kwotę pieniężną do tego, że inna jego komórka organizacyjna "wydająca" zezwolenie na pobyt czasowy i pracę pracuje źle. Bo jakby pracowała dobrze to to zezwolenie byłoby zbędne. To zezwolenie może być podstawą wydania wizy. Wizę wydaje któryś z konsulatów RP obywatelom Ukrainy za darmo ale jasne jest, że obsługa wydania tej wizy niesie za sobą koszty obciążające tym razem budżet MSZ. Ten koszt też byłby zbędny (i w tym wypadku nie został poniesiony), gdyby komórka organizacyjna zajmująca się "załatwieniem" wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę działała prawidłowo. Kontynuując dalej te rozważania (w tym wypadku teoretyczne - niemniej sprawa w praktyce odnosi się do całej rzeszy cudzoziemców), jakby wspomniana komórka organizacyjna pracowała dobrze, to cudzoziemcy nie musieliby jeździć na Ukrainę na miesiąc niezbędny do "załatwienia" wizy i w tym czasie nie pracować na rzecz pracodawców, który płacą podatki w Polsce. Tak więc od pensji cudzoziemców wpłynęłyby w tym czasie składki ubezpieczeniowe, które w pewnym sensie "ratują" niewydolny system emerytalny (budżet państwa do niego mniej dopłaca), nie mówiąc już o innych kosztach pośrednich, np. środowiskowych czyli śladzie węglowym na zbędny kurs autobusem czy też samochodem osobowym na Ukrainę i z powrotem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Przedstawiając przebieg postepowania w sprawie organ potwierdził, że skarżąca złożyła w dniu 1 października 2018 r. wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, a następnie w dniu 9 września 2020 r. ponaglenie w niniejszej sprawie. Odnośnie podjętych przez organ działań w sprawie wskazano natomiast, że stosownie do treści art. 109 ustawy o cudzoziemcach, pismem z dnia 13 lutego 2019 r. Wojewoda zwrócił się do Naczelnika Wydziału Postępowań Administracyjnych Komendy Wojewódzkiej Policji, Komendanta Morskiego Oddziału Straży Granicznej oraz Naczelnika Wydziału IX Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowią zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Pismem z dnia 13 lutego 2019 r. Wojewoda - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - zawiadomił skarżącą o przedłużeniu z przyczyn niezależnych od organu terminu do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia 31 maja 2019 r. Następnie, w dniu 13 października 2020 r. Wojewoda wydał decyzję o udzieleniu stronie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do 5 grudnia 2022 r. W dniu 23 października 2020 r. decyzja została wysłana na adres M. S., jako osoby upoważnionej do odbioru korespondencji. Wojewoda wyjaśnił, że na opóźnienia w rozpatrywaniu spraw ma niewątpliwie wpływ obecnie panująca sytuacja pandemiczna w naszym kraju. Wskazał, że w zeszłym roku przez ok. 6 tygodni obsługa bezpośrednia klientów została zawieszona, a przez następne kilka miesięcy była ograniczona. Wojewoda nie zamierza używać "górnolotnych" argumentów usprawiedliwiających przedłużający się czas załatwiania spraw, ale chciałby jedynie podkreślić, że czyni starania oraz podejmuje działania organizacyjne, które w przyszłości skrócą czas rozpatrywania wniosków i jako przykład takich działań podał uruchomienie specjalnej platformy internetowej "Portal Klienta", na której każdy klient lub jego pełnomocnik ma założone swoje indywidualne konto. W trakcie postępowania przynajmniej dwukrotnie (raz - przy wezwaniu do osobistego stawiennictwa lub podczas składania wniosku, drugi raz - wraz z wysłaniem zawiadomienia o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy) organ przekazuje każdemu klientowi dane w postaci loginu i hasła umożliwiające zalogowanie się do wskazanego wyżej portalu. Pozwala to klientom na bieżące monitorowanie stanu sprawy, jak również daje im możliwość wysłania wiadomości do osoby prowadzącej postępowanie. Dodatkowo warto wskazać, iż system wysyła automatycznie, po każdej aktualizacji etapu postępowania sms-a do klienta na wskazany numer telefonu. Innym przykładem jest również nawiązanie współpracy z Urzędem Pracy i pozyskanie pracowników w celu poprawy sytuacji kadrowej komórki organizacyjnej zajmującej się legalizacją pobytu cudzoziemców. Wzmocnienie kadrowe tej komórki pozwoliło na wydłużenie godzin bezpośredniej obsługi klientów codziennie do godz. 18. Kończąc organ podkreślił, że decyzją z dnia 13 października 2020 r. (nr [...]) zakończył postępowanie cudzoziemki, wydając wobec A. T. pozytywne rozstrzygniecie sprawy na pobyt czasowy i pracę z terminem ważności do dnia 5 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie bowiem do art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U z 2019 r., poz. 2096 ze zm. – dalej powoływanej jako: "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które – stosownie do art. 37 § 3 k.p.a. - wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Co istotne, przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia 6 września 2020 r. wniosła - za pośrednictwem Wojewody - do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców ponaglenie w sprawie dotyczącej złożonego przez nią wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, wobec czego przyjąć należy, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Wojewody zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1/ zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2/ zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3/ stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy - w ustalonym przepisami terminie - organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do stwierdzenia, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu - w realiach rozpoznawanej sprawy - mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek o udzielenie skarżącej (cudzoziemcowi) zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu w dniu 1 października 2018 r. i nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie, nawet przyjmując termin wydłużony - dwumiesięczny (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu odcisków linii papilarnych w dniu 6 listopada 2018 r. i przedstawieniu skarżącej odpowiednich pouczeń w związku z jej osobistym przybyciem do Urzędu, kolejna czynność w niniejszej sprawie została podjęta przez organ dopiero w dniu 13 lutego 2019 r. (a więc po ponad 4 miesiącach od złożenia wniosku), bowiem pismem z tego dnia Wojewoda - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. – powiadomił skarżącą, że "z przyczyn niezależnych od organu, w związku z koniecznością zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w sprawie, termin do wydania decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę został przedłużony do dnia 2019-05-31". Pismem datowanym na ten sam dzień organ wystąpił także do ABW, Policji i Straży Granicznej o przekazanie informacji, czy wyjazd i pobyt wskazanego cudzoziemca na terenie RP stanowi zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Wskazane organy zostały zobowiązane do przekazania informacji w terminie 30 dni od doręczenia im pism Wojewody zgodnie z art. 109 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach oraz pouczone, że jeżeli termin udzielenia informacji zostanie przedłużony, mają obowiązek poinformować o tym organ prowadzący postepowanie (art. 109 ust. 3 ustawy o cudzoziemcach), a jeżeli w wyznaczonych terminach informacja nie zostanie przekazana, to - zgodnie z art. 109 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach - organ uzna, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów stanowiących odpowiedź ww. organów na zapytanie Wojewody z dnia 13 lutego 2019 r. Nie wynika z nich także, aby wystąpiono do ww. organów z dalszymi pismami z prośbą o udzielenie informacji lub wyjaśnienie powodów braku ich udzielania. W aktach sprawy znajduje się natomiast "Notatka służbowa" z dnia 8 sierpnia 2019 r. wskazująca, że w związku z zakończeniem wykonywania obowiązków służbowych w Oddziale ds. Legalizacji Pobytu Cudzoziemców Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców Urzędu Wojewódzkiego przez wskazanego pracownika, niniejszą sprawę będzie prowadził inny wskazany pracownik. Następnie, po wpływie w dniu 5 sierpnia 2020 r. pisma skarżącej, z którego wynikało udzielone M. S. pełnomocnictwo w sprawie oraz wniosek o udzielenie informacji o przesłankach zależnych od strony, których niespełnienie może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony, a następnie wniesieniu ponaglenia, decyzją z dnia 13 października 2020 r. (nr [...]) Wojewoda orzekł o udzieleniu A. T. zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terenie Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 5 grudnia 2022 r. Mając na uwadze opisany stan rzeczy, niewątpliwym jest stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności załatwieniu niniejszej sprawy. W niniejszej sprawie – co należy podkreślić - organ do dnia wydania przez Sąd wyroku w zaskarżonej sprawie wydał już jednak decyzję, czyli załatwił sprawę po wniesieniu skargi na bezczynność a przed wydaniem wyroku przez Sąd. W takim przypadku ustawodawca przyznał sądowi administracyjnemu kompetencję do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., który to przepis normuje odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (zob. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka- Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, s. 648). Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – stwierdził, że Wojewoda dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, o czym orzeczono w punkcie 1. sentencji wyroku. Orzekając w zakresie uregulowanym w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, gdyż wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17; w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 13/17; w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17). W orzecznictwie sądowym zwraca się także uwagę, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem bezczynności należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dla uznania, że bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wr 311/17). Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny bezczynności Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezczynności, która ma charakter rażący. Analiza akt wskazuje na to, że organ pozostawał w bezczynności, tj. nie wydawał rozstrzygnięcia załatwiającego przedmiotową sprawę de facto przez 2 lata, dysponując przez większość tego okresu w istocie materiałem dowodowym wystarczającym na podjęcie rozstrzygnięcia. Podkreślenia w tym miejscu także wymaga, że konieczne z uwagi na specyfikę niniejszego postępowania wystąpienia do właściwych służb o pozyskanie informacji dotyczących tego, czy wjazd danego cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium może stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, to w istocie czynności procesowe typowe (rutynowe) i powtarzalne dla tego typu postępowań, nie wymagające tym samym od organu szczególnego i znacznego nakładu pracy. Uznać zatem należy, że sposób postępowania organu w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej jest nie do zaakceptowania, a wywołana nim bezczynność organu cechuje się rażącym naruszeniem prawa. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której organ administracji podejmuje konieczne (a w istocie rutynowe) czynności po prawie 4 miesiącach toczącego się postępowania, a następnie przez prawie 1,5 roku nic w sprawie nie robi (wg przekazanych akt sprawy), ignorując jednocześnie – przynajmniej od 31 maja 2019 r. nałożoną na niego w art. 36 k.p.a. powinność i nie zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, powodach jej niezałatwienia oraz nie wskazując nowego terminu jej załatwienia. Faktu tak znacznego przekroczenia terminów postępowania nie może w żaden sposób tez usprawiedliwiać stan epidemii i związane z tym ograniczenia w działalności Urzędu. Powyższe stanowi zatem o tym, że w prowadzonym w sprawie postępowaniu zaistniała oczywista bezczynność organu, stanowiąca naruszenie zasad i terminów określonych w art. 35, art. 36 i art. 37 § 4 oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 12 k.p.a. Jednocześnie należy podkreślić, że stwierdzona bezczynność wynikała wyłącznie z postawy (zaniechań) organu oraz, że do zaistniałej sytuacji (tj. niepodejmowania przez organ żadnej wymaganej dla etapu i stanu sprawy czynności procesowej) nie przyczyniła się strona skarżąca. Podkreślić należy, że sytuacja, w której strona czeka tak długo jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę lub w inny sposób zakończenie zainicjowanego postępowania) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może też w nieskończoność (od dłuższego już czasu, co Sądowi wiadomo z urzędu) usprawiedliwiać swojej zwłoki niedostosowaniem zasobów kadrowych do liczby wpływających wniosków. Z powyższych względów Sąd – na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdził, że bezczynność w prowadzonym postępowaniu przez Wojewodę miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2. sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania. Sądowi pozostawiono również ocenę czy okoliczności sprawy wskazują także na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Wskazany przepis wyposaża Sąd w dodatkowe środki, które mają docelowo zapobiegać sytuacjom opieszałego i nieefektywnego działania organu. Środki te z uwagi na literalne brzmienie art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. użycie spójnika "lub", mogą być stosowane kumulatywnie. Posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "lub" wskazuje bowiem na zastosowanie alternatywy łącznej (nierozłącznej) i dopuszczenie w ten sposób możliwości współistnienia obu sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem (por. uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06, OSNP 2007/5-6/75). Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, jak również treść żądania skargi, Sąd w ramach przyznanej w art. 149 § 2 p.p.s.a. kompetencji ("sąd może") zadecydował o zastosowaniu w sprawie jednego ze wskazanych w powołanym przepisie środków finansowych, tj. o przyznaniu skarżącej od organu sumy pieniężnej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uprawnienie sądu administracyjnego do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą ma na celu zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r., sygn. akt II SAB/Go 17/21 oraz we Wrocławiu z dnia 2 czerwca 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 505/20). Mając to na uwadze Sąd przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3. sentencji wyroku. Sąd uznał, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście całokształtu zaistniałych w sprawie okoliczności, a w szczególności stanowić będzie należne cudzoziemcowi zadośćuczynienie za trudności z jakimi cudzoziemiec, mający ograniczoną swobodę poruszania się, musiał się zmagać nie posiadając stosownego zezwolenia. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony, zrekompensuje skarżącej znaczny czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy i związane z tym niedogodności i utrudnienia życiowe, a także podejmowane przez nią zabiegi związane z doprowadzeniem do rozpoznania sprawy przez organ (sporządzenie i złożenie ponaglenia), zaś z drugiej strony przyznana kwota jest potrzebna dla osiągnięcia celu jakim jest zdyscyplinowanie organu na przyszłość. Jakkolwiek należy po raz kolejny podkreślić, że generalnym usprawiedliwieniem dla bezczynności organu nie mogą być sygnalizowane przez organ "trudności kadrowe", to jednak Sąd ma świadomość, że ilość załatwianych przez Wojewodę wniosków o udzielanie cudzoziemcom wszelkich "zezwoleń pobytowych" jest bardzo duża, zaś organ – co wynika z odpowiedzi na skargę – stara się wprowadzać określone rozwiązania i usprawnienia mające na celu doprowadzenie do tego, by usprawnić to postępowanie i by czas oczekiwania na rozpoznanie wniosków przez cudzoziemców uległ skróceniu, dlatego okoliczności te zostały wzięte pod uwagę przez Sąd przy miarkowaniu przyznanej skarżącej sumy pieniężnej, niezależnie od kwoty wnioskowanej w skardze i oczekiwanej przez skarżącą. O kosztach postępowania (punkt 4. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).