III SAB/Gd 49/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi M.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej odwołania M.M. z dnia 22 maja 2017 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] na rzecz M.M. 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 września 2017 r. M. M. (dalej także jako "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej również jako "organ" lub "DIAS") polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej w piśmie z dnia 10 maja 2017 r., nr [...] otrzymanej przez skarżącą w dniu 16 maja 2017 r. Zdaniem skarżącej wskazana propozycja pracy stanowiła w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby, zatem w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącej od przedmiotowej decyzji administracyjnej konieczne było stwierdzenie bezczynności DIAS i nakazanie organowi podjęcia stosownych działań prawnych. Odwołanie takie zostało bowiem złożone przez skarżącą w piśmie z dnia 22 maja 2017 r., które wpłynęło do Izby Administracji Skarbowej [...] w dniu 25 maja 2017 r. i jak dotąd nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie. Postanowieniem z dnia 30 października 2017 r. (sygn. akt III SAB/Gd 168/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił opisaną wyżej skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wskazując w uzasadnieniu, że zainicjowana przez skarżącą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd podniósł, że skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Sąd zaznaczył, że propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta, a zatem stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy, zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej w skrócie jako "pwKAS"), którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy w postępowaniu wywołanym stosownym pozwem. Sąd stwierdził również, że skarżąca błędnie uznała propozycję zatrudnienia złożoną jej 16 maja 2017 r. za decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu propozycja ta stanowi bowiem akt woli, a nie władzy organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego, przy czym akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Sąd uznał, że postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej w skrócie jako "k.p.a."). Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2, 3 ustawy o KAS. Wobec powyższych argumentów Sąd zobligowany był odrzucić skargę zarzucającą organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącą. M. M., reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W treści skargi kasacyjnej skarżąca zawarła wnioski o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że złożenie w przedmiotowej sprawie propozycji pracy funkcjonariuszowi stanowi wydanie aktu administracyjnego, gdyż jest to władcze i jednostronne działanie organu, wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Zdaniem skarżącej, przeprowadzenie reformy administracji skarbowej nie może oznaczać, iż proces składania nowych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby nie podlega kontroli sądowej. Bezczynność organu w przedmiocie nadania odwołaniu dalszego biegu nie może pozostawać bez żadnej weryfikacji i oceny pod kątem jej legalności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację, którą prezentował dotychczas. Organ podkreślił, że propozycja zatrudnienia będąca przedmiotem zaskarżenia nie stanowiła decyzji administracyjnej ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 107/18) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2017 r. (sygn. akt III SAB/Gd 168/17) stwierdzając, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia przez pryzmat zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak było podstaw do odrzucenia skargi, gdyż kontrola bezczynności organu w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Bezczynność w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu należy zakwalifikować jako bezczynność w sprawie dotyczącej innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy rozumieć m.in. czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno-techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że przesłanie odwołania organowi odwoławczemu jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony siedmiodniowy termin (art. 133 k.p.a.). Takie działanie ustawodawcy ma na celu zagwarantowanie realizacji zasady sprawności postępowania administracyjnego oraz zapobieganie bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przekazania przez organ pierwszej instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać zatem należało, że na bezczynność organu pierwszej instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., stronie służy skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznana przez Sąd skarga została wniesiona na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] polegającą na braku czynności procesowych tego organu w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby odzwierciedlonej - w jej ocenie - w propozycji pracy złożonej w piśmie z dnia 10 maja 2017 r., nr [...], otrzymanej przez skarżącą w dniu 16 maja 2017 r. Z uwagi na przedmiot skargi (bezczynność) sprawa została rozpoznana przez Sąd orzekający na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej nadal w skrócie jako "p.p.s.a."). O dopuszczalności skargi w tej sprawie przesądził prawomocnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej opisanym postanowieniu z dnia 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 107/18) stwierdzając, że w oparciu o art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. skarżącej przysługiwała skarga na bezczynność w zakresie czynności nie podjętej w ramach postępowania administracyjnego, to jest przesłania przez organ pierwszej instancji odwołania organowi odwoławczemu. Kontrola legalności zarzucanej bezczynności ze strony organu odbywała się w przedmiotowej sprawie w warunkach związania sądu wojewódzkiego oceną prawną zawartą w opisanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2019 r., gdzie wskazano, że od przedłożonej skarżącej w dniu 16 maja 2017 r. propozycji pracy, zawartej w piśmie nr [...] skarżąca złożyła odwołanie, które powinno być przekazane organowi wyższego stopnia. Warunki wskazanego związania określa przepis art. 190 p.p.s.a. stanowiąc, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się do rozważań zawartych w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2019 r. należy wskazać, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w niej żądania została obecnie dokonana wyłącznie w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa. Bezsporny fakt braku przesłania odwołania skarżącej bez wątpienia wskazuje na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie w świetle art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Z obowiązku przesłania odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej nie zwalniała bowiem DIAS okoliczność, że w ocenie tego organu opisana wyżej propozycja nie stanowiła decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją miałaby być niedopuszczalność odwołania. Organ pierwszej instancji nie był bowiem w żadnej mierze uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, obowiązany był natomiast, w zgodzie z art. 133 k.p.a., nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go wraz z aktami sprawy organowi orzekającemu w drugiej instancji, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn formalnych oczywiście nieskuteczne. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązując Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej odwołania M. M. z dnia 22 maja 2017 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność Sąd zobowiązany był również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie Sąd, po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednakże przyjąć, że w przypadku każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie przesłał odwołania działając w przekonaniu, że wobec skarżącej nie została wydana w sprawie decyzja administracyjna. Przyjąć zatem należy, że w sprawie nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego naruszenia prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) ma swoją podstawę w art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Należy w tym miejscu wskazać, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07; publ. ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 23) wyrażono pogląd, że art. 200 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego jeżeli po ponownym rozpoznaniu sprawy (w następstwie kasacyjnego orzeczenia sądu drugiej instancji) sąd pierwszej instancji uwzględni skargę. W takim przypadku od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zasądzić należy koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi, ponieważ podlegają one zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Powyższa sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca będąc reprezentowaną przez adwokata od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2017 r. odrzucającego jej skargę wniosła skargę kasacyjną, która została uwzględniona przez sąd drugiej instancji. W związku z tym Sąd obecnie orzekając w sprawie zasądził od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kwotę 377 zł. Na zasadzoną kwotę składają się wynagrodzenie adwokata reprezentującego ówcześnie skarżącą za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).