III SAB/Gd 5/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędzia WSA Janina Guść ( spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. – M. i I. M. na bezczynność oraz przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] w sprawie stwierdzenia nieważności skierowania małoletniego w placówce interwencyjnej oddala skargę. I. M. i A. K.-M. w dniu 4 stycznia 2019 r. wnieśli bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postępowania w sprawie rozpoznania ich wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej PCPR K. – Skierowanie [...]– z dnia 9 czerwca 2014 r." Skarżący wskazali, że opisany wyżej wniosek z dnia 19 listopada 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji, został zarejestrowany przez Kolegium pod sygn. akt [...] lecz nie został rozpoznany. Skarżący wnieśli o dokonanie przez sąd kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego oraz orzeczenie, że bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W skardze zawarto ponadto żądanie zobowiązania organu przez sąd do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni oraz do dyscyplinarnego ukarania przez organ pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Z uwagi na wniesienie skargi z pominięciem organu, sąd w dniu 18 stycznia 2019 r. przesłał skargę według właściwości, zobowiązując Samorządów Kolegium Odwoławcze w G. do ustosunkowania się do niej i przesłania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy w terminie 30 dni. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w dniu 21 stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wydało postanowienie o sygn. akt [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanego z upoważnienia Starosty [...] przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy w Rodzinie w K. (dalej jako PCPR) skierowania nr [...] z dnia 9 czerwca 2014 r. Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu, nie dopuścił się on bezczynności, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanego dalej w jako "p.p.s.a.". W odpowiedzi na skargę przedstawiono jednocześnie okoliczności sprawy dotyczące wydania przez PCPR ww. skierowania, które w ocenie skarżących - jako decyzja rażąco naruszająca prawo - powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. W tym zakresie wskazano, że postanowieniem z dnia 8 czerwca 2014 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w K. Wydział Rodzinny i Nieletnich w sprawie prowadzonej z urzędu o ograniczenie władzy rodzicielskiej Anny K. M. i I. M. w pkt 1 tego postanowienia orzekł o zabezpieczeniu interesów małoletniego syna wymienionych - K. M. - poprzez umieszczenie go w Pogotowiu Opiekuńczym "O." w O. z dniem 6 czerwca 2014 r. Na tej postawie, działając w ramach upoważnienia Starosty [...], w dniu 9 czerwca 2014 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. wydał skierowanie nr [...] o umieszczeniu dziecka we wskazanej w postanowieniu sądu placówce opiekuńczo-wychowawczej z dniem 6 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 4) p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku m.in. skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W niniejszej sprawie bezsporne było spełnienie przez skarżących przesłanki do wniesienia niniejszej skargi, a mianowicie poprzedzenie jej ponagleniem stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, w dniu 3 stycznia 2019 r., a więc przed wniesieniem skargi, I. M. i A. K. M. złożyli do organu ponaglenie na niezałatwienie wniosku o stwierdzenie nieważności skierowania w terminie jednego miesiąca. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania przez Sąd. Postawienie zarzutu bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania organowi administracji, w okolicznościach niniejszej sprawy SKO w G., oznacza postawienie organowi zarzutu nie załatwienia sprawy w terminie. Terminy załatwienia sprawy zostały określone w przepisie art. 35 k.p.a. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Ustawodawca w powyższych przepisach jednoznacznie określił terminy, w których sprawa powinna zostać załatwiona. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu", co wynika z treści art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia - bezczynności - poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie - przewlekłego prowadzenia postępowania - należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Co do zasady, orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 20 listopada 2018 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. wpłynął wniosek skarżących z dnia 19 listopada 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji – Skierowania [...]". Wnioskodawcy wyjaśnili, że kierują wniosek za pośrednictwem PCPR w K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. oraz że dotyczy on "decyzji administracyjnej PCPR w K. zatytułowanej SKIEROWANIE [...], a kierującej dziecko (syna K. M.) do placówki opiekuńczo-wychowawczej O. w O. ul. [...] 1 z dniem 6 czerwca 2014 r". We wniosku wskazano, że skarżący domagają się stwierdzenia nieważności skierowania na postawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Wniosek skarżących został przesłany przez PCPR w K. według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G., gdzie wpłynął w dniu 30 listopada 2018 r. Wydając stosowne postanowienie w terminie nie przekraczającym dwóch miesięcy - licząc od dnia otrzymania wniosku skarżących, w ocenie sądu, organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości, bowiem wydanie orzeczenia nastąpiło w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że termin 2-miesięczny załatwienia sprawy przewidziany jest dla sprawy szczególnie skomplikowanej. Ponieważ w kodeksie postępowania administracyjnego nie wskazano jasnego kryterium wydzielnia spraw ze względu na stopień ich trudności, ich kwalifikowanie do grupy szczególnie skomplikowanych ma ze swej istoty charakter ocenny, czy inaczej "szacunkowy" (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2002 r. s. 172-174, B. Adamiak J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz CH Beck 2005 r., s. 278). Mając powyższe na uwadze, wskazać należy, że sprawa, w której badana jest kwestia dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w sytuacji gdy strona domaga się stwierdzenia nieważności aktu, co do którego istnieją wątpliwości, czy w ogóle stanowi on decyzję administracyjną, mogła zostać uznana za sprawę szczególnie skomplikowaną. W tym zakresie podkreślania wymaga, że organ dostrzegł i uwzględnił, że kwestia tego, czy wystawione przez organ administracji skierowanie do placówki opiekuńczo - wychowawczej ma charakter decyzji administracyjnej czy też czynności materialno-technicznej budziła kontrowersje i wątpliwości zarówno w dotychczasowej praktyce organów administracji, doktrynie, jak i judykaturze (por. wyroki WSA w G. z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 176/17, WSA w Poznaniu z dnia 7 marca 2018 r. sygn. IV SA/Po 40/18, WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. II SA/Bd 1247/14, WSA w Gliwicach z dnia 5 października 2017 r. sygn. IV SA/Gl 378/17, oraz postanowienia NSA w sprawach o sygn. I OW 16/10, I OW 48/06). Z uwagi na treść skierowanego do organu wniosku, po stronie organu powstał obowiązek ustalenia, czy wskazane przez wnioskodawców "skierowanie" w ogóle stanowi decyzję administracyjną, a zatem czy może być przedmiotem wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym z art. 156 k.p.a., mającym zastosowanie wyłącznie do decyzji administracyjnych oraz z mocy art. 126 k.p.a. postanowień zaskarżalnych zażaleniem i przewidzianych w art. 134 k.p.a., a nie wszystkich aktów, czy czynności wydawanych i podejmowanych przez organy administracji publicznej. Stanowisko organu w tym przedmiocie tj. o niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku skarżących zostało wyrażone w wydanym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. postanowieniu o sygn. akt [...] z dnia 21 stycznia 2019 r. Wskazać należy, że cecha szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy nie musi wynikać wyłącznie z zawiłości w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, ale może również zawiłości z jej stanu prawnego. Zdaniem Sądu, taka właśnie sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że w sprawach wszczynanych na wniosek, przez termin załatwienia sprawy należy rozumieć nie tylko wydanie decyzji merytorycznie rozpoznającej zgłoszone przez wnioskodawcę żądanie (wydanie decyzji pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy), lecz również inne dopuszczalne przez przepisy procesowe formy ustosunkowania się przez organ do wniesionego wniosku, co dotyczy przede wszystkim sytuacji, gdy złożony wniosek jest z określonych względów w ogóle niedopuszczalny i jako taki nie polega merytorycznemu rozpoznaniu. W ocenie Sądu, działań organu nie cechowała również przewlekłość. W doktrynie zwraca się uwagę, że "bezczynność organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania (tak: J. Paweł Tarno (w:) Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus nr 69/2013). Z punktu widzenia natężenia czynności podejmowanych przez organ administracyjny przewlekłe prowadzenie postępowania może przejawiać się w trzech formach: statycznej (pasywnej), dynamicznej (aktywnej) albo mieszanej. Przewlekłość statyczna wyraża się w tym, że po wszczęciu postępowania organ nie podejmuje żadnych czynności. W tym przypadku przewlekłość postępowania jest następstwem bezczynności organu. Przewlekłość dynamiczna wyraża się w nadczynności organu administracyjnego, który w toku postępowania podejmuje czynności procesowe zbędne, które nie skutkują przybliżeniem do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji w sprawie. Trzecia forma przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje dwie poprzednie, występujące w danym postępowaniu z różnym natężeniem (por. wyrok WSA w G. z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. III SAB/Gd 43/18). Po otrzymaniu wniosku strony o stwierdzenie nieważności "skierowania", organ nie podejmował zbędnych czynności w sprawie. Nie można poza tym skutecznie podnosić zarzutu przewlekłości postępowania w sytuacji, gdy sprawa ta została załatwiona w terminie, wynikającym z przepisów k.p.a., który nie był przez organ przedłużany. Wskazać także należy, że w ramach niniejszego postępowania nie może podlegać ocenie sądu administracyjnego zasadność wydania przez organ administracji w dniu 9 czerwca 2014 r. skierowania dziecka do placówki wychowawczej wskazanej przez sąd rodzinny, ani też zgodność z prawem wydanego przez SKO w G. postanowienia z dnia 21 stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stąd też - nie rozstrzygając, czy postanowienie SKO z dnia 21 stycznia 2019 r. sygn. akt [...] jest zgodne z prawem (co jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego przez sąd pod sygn. akt III SA/Gd 102/19), jego wydanie niewątpliwie należy uznać za jedną z możliwych form ustosunkowania się przez organ administracji do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, a więc załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na postawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.