III SAB/Gd 51/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. N. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy postanawia: odrzucić skargę. W dniu 31 lipca 2019 r. obywatel Nigerii - M W. N. (zwany dalej także "stroną", "skarżącym") wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP w celu podjęcia studiów wyższych. Decyzją z dnia 31 grudnia 2019 r. (nr [...]) Wojewoda [...] – działając na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - odmówił udzielenia dla M. W. N. wnioskowanego zezwolenia, wskazując jako powód odmowy brak udowodnienia przez wnioskodawcę, czy posiada wystarczające środki finansowe na pokrycie kosztów utrzymania, kosztów studiów, kosztów powrotu do kraju pochodzenia oraz kosztów zamieszkania, a ponadto w zaświadczeniu wydanym przez [...] Uniwersytet Medyczny nie wskazano informacji w jakim języku odbywają się studia oraz o poziomie biegłości językowej wymaganym do ich odbycia. W dniu 4 lutego 2020 r. M W. N. wniósł odwołanie od powołanej wyżej decyzji, a następnie, w dniu 24 listopada 2020 r. wniósł do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców ponaglenie na nierozpoznanie w terminie jego odwołania od ww. decyzji Wojewody [...]. W wyniku złożonego odwołania Szef Urzędu ds. Cudzoziemców decyzją z dnia 25 stycznia 2021 r. (nr [...]) - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a.") - uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując na braki przeprowadzonego w sprawie postepowania wyjaśniającego. Jednocześnie w decyzji wskazano na konieczność przekazania sprawy do rozpoznania przez Wojewodę [...] w związku z zaistniałą zmianą właściwości miejscowej. Decyzja odwoławcza została przesłana i wpłynęła do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu 28 stycznia 2021 r. Jednocześnie poinformowano organ, że w związku ze złożoną skargą na bezczynność Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców oryginały akt sprawy prowadzonej przez Wojewodę [...] zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (postępowanie pod sygn. akt [...]). Wojewoda [...] pismem z dnia 1 marca 2021 r. przekazał sprawę do rozpoznania Wojewodzie [...] w związku ze zmianą właściwości miejscowej wynikającej z przedłożenia w toku postępowania przez stronę umowy najmu mieszkania w G. M W. N., reprezentowany przez pełnomocnika r. pr. D. K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 25 maja 2021 r. za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Wojewody [...] w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy (data przekazania wg właściwości - 1 marca 2021 r.). W skardze podniesiono zarzuty naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy, w związku z czym skarżący wniósł o: 1/ zobowiązanie Wojewody [...] do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2/ orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych w zw. z 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; 3/ przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; ewentualnie wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4/ zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w podwójnej wysokości, opłaty sądowej oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Wojewoda [...] w dniu 1 marca 2021 r. przekazał Wojewodzie [...] wg właściwości wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie w dniu 10 maja 2021 r. wniesiono ponaglenie za pośrednictwem Wojewody [...] do Szefa Urzędu Do Spraw Cudzoziemców. Stosownie bowiem do art. 35 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Pomimo upływu terminu zgodnie z k.p.a., od dnia przekazania wniosku organ nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie, jak również nie podjął innych czynności zmierzających do rozpoznania złożonego wniosku, ani też nie dopełnił przy tym obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Zaistniała więc bezczynność organu administracji publicznej, gdyż mimo istnienia ustawowego obowiązku - w ustawowym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jednocześnie z uwagi na to, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony i uwzględniając również uchybienia organu należy przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej (wydanie przez ten organ decyzji zezwalającej na pobyt czasowy) nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Organ nie może także w nieskończoność (co czyni od dłuższego już czasu) powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Powyższe w ocenie skarżącego uzasadnia przyznanie także sumy pieniężnej, która stanowi swoiste zadośćuczynienie za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednocześnie wskazano, że wymierzenie organowi kary powinno uzmysłowić mu powinność odpowiedniego organizowania czasu pracy i ustalania priorytetów działania w czasie w taki sposób, aby strony nie czekały kilkanaście miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia nie będąc przy tym zawiadomione o przyczynach ewentualnej zwłoki w terminowym rozpatrzeniu sprawy. Takie działanie narusza bowiem zasadę pogłębiania zaufania do administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewoda [...] zaznaczył, że skarga na bezczynność wpłynęła do niego dopiero w dniu 31 maja 2021 r., podczas gdy akta przekazanej mu do rozpoznania sprawy wpłynęły do Wojewody [...] w dniu 15 marca 2021 r. Równocześnie organ zaznaczył, że nie dysponuje aktami sprawy o udzielenie M. W. N. zezwolenia na pobyt czasowy. W toku postępowania odwoławczego pełnomocnik strony złożył bowiem skargę na bezczynność Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców i oryginały akt sprawy zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewoda [...] wskazał, że podjął czynności wyjaśniające w sprawie, tj. w dniu 7 czerwca 2021 r. wystąpił do organów, o których mowa w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach z zapytaniem czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą stanowić zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa albo ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ze względu na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ wyznaczył jednocześnie nowy termin załatwienia sprawy na dzień 15 listopada 2021 r. W ocenie Wojewody [...] z uwagi na to, że sprawa została mu przekazana dopiero w dniu 15 marca 2021 r., jego działania lub ewentualne zaniechania miały niewielki wpływ na czas rozpatrywania sprawy skarżącego. Czas trwania postępowania jest wynikiem trwania postępowania przed Wojewodą [...] oraz Szefem Urzędu ds. Cudzoziemców. W związku z tym Wojewoda [...] nie czuje się odpowiedzialny za czas trwania postępowania, ponieważ od przekazania sprawy do wniesienia skargi upłynęły zaledwie 3 miesiące. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2335 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia, w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z powyższych uregulowań wynika generalna zasada subsydiarności skargi sądowej. Jej wniesienie do sądu administracyjnego wymaga bowiem uprzedniego uruchomienia środków prawnych dostępnych w administracyjnym toku instancji. Odnośnie ponaglenia należy wyjaśnić, że art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 135 ze zm. - dalej zwanej: "k.p.a.") wskazuje, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do art. 37 § 2 k.p.a. ponaglenie zawiera uzasadnienie. Zgodnie natomiast z art. 37 § 3 k.p.a. ponaglenie wnosi się: 1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie; 2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. Nie ulega wątpliwości, że przed wniesieniem skargi – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP, skarżący powinien wnieść ponaglenie do organu wyższego stopnia czyli w rozpoznawanej sprawie Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. W ocenie Sądu – z okoliczności faktycznych zaistniałych w niniejszej sprawie – nie wynika, by w istocie skarżący wyczerpał przedsądowy tryb kontroli działalności organów administracji publicznej, wymagany przez przepisy prawa, a w szczególności by dopełnił wymogu wskazanego treścią art. 53 § 2b p.p.s.a., istotnego dla skutecznego wniesienia w niniejszej sprawie skargi na bezczynność Wojewody [...]. Zarządzeniem z dnia 6 lipca 2021 r. tut. Sąd wezwał zarówno organ, jak również pełnomocnika skarżącego do udzielenia odpowiedzi, czy skarżący, przed wniesieniem niniejszej skargi na bezczynność Wojewody [...], wniósł za pośrednictwem tego organu, ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców na niezałatwienie sprawy dotyczącej udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terenie RP. W odpowiedzi Wojewoda [...] w piśmie z dnia 14 lipca 2021 r. wyjaśnił, że skarżący za pośrednictwem organu nie wniósł ponaglenia do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie. Z kolei pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia 14 lipca 2021 r. wskazał, że niniejsza skarga została poprzedzona ponagleniem, na dowód czego załączył kopię ponaglenia z dnia 10 maja 2021 r. skierowanego do Urzędu ds. Cudzoziemców za pośrednictwem Wojewody [...], a także kopię "Pocztowej książki nadawczej" z numerem przesyłki poleconej nadanej w dniu 10 maja 2021 r. i zaadresowanej do Wojewody [...] na adres: [...] G.. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarżący nie ponaglił Wojewody [...] przed wniesieniem przedmiotowej skargi. Pomimo bowiem sporządzenia ponaglenia w niniejszej sprawie, nie zostało ono w rzeczywistości wniesione do Wojewody [...], za którego pośrednictwem miało zostać złożone do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców, bowiem pismo będące ponagleniem zostało wniesione (nadane) za pomocą operatora pocztowego (Poczty Polskiej) na błędny adres. Właściwy bowiem adres Wojewody [...] ([...] Urzędu Wojewódzkiego) to: ul. [...] G. W konsekwencji przesyłka zawierająca ponaglenie nie dotarła do adresata i została zwrócona nadawcy w dniu 27 maja 2021 r. (wg treści "Śledzenia przesyłek – Tracking" w aktach sądowych). W tej sytuacji należy stwierdzić, że skarżący w skuteczny sposób nie poprzedził złożenia niniejszej skargi na bezczynność Wojewody [...], wniesieniem koniecznego w takim przypadku ponaglenia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (aniżeli wskazane w punktach od 1 do 5) wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Za taką okoliczność należy niewątpliwie uznać złożenie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu, która nie została poprzedzona, stosownie do wymogu określonego w art. 53 § 2b p.p.s.a., wniesionym ponagleniem, co stanowi samoistny warunek dopuszczalności skargi, który trzeba spełnić, aby prawnie dopuszczalne stało się wniesienie skargi, jako środka ochrony sądowej (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt I FSK 495/20, publ.: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji – skoro skarżący składając niniejszą skargę do sądu administracyjnego nie wyczerpał przysługującego mu w postępowaniu administracyjnym środka zaskarżenia – to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. – zobligowany był orzec, jak w sentencji niniejszego postanowienia.