III SAB/Gd 52/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie dokonania czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej odwołania E. K. z dnia 24 maja 2017 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz E. K. 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 12 września 2017 r. E. K. (dalej także jako "skarżąca") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej (dalej także jako "organ" lub "DIAS") polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej w piśmie z dnia 12 maja 2017 r. nr [...]. Zdaniem skarżącej wskazana propozycja pracy stanowiła w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby, zatem w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącej od przedmiotowej decyzji administracyjnej konieczne było stwierdzenie bezczynności DIAS i nakazanie organowi podjęcia stosownych działań prawnych. Odwołanie takie zostało bowiem złożone przez skarżącą w piśmie z dnia 24 maja 2017 r., które wpłynęło do Izby Administracji Skarbowej w dniu 25 maja 2017 r. i jak dotąd nie zostało przekazane do organu wyższego stopnia. W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej odrzucenie. Postanowieniem z dnia 8 listopada 2017 r. (sygn. akt III SAB/Gd 154/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił opisaną wyżej skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.") wskazując w uzasadnieniu, że zainicjowana przez skarżącą sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd podniósł, że skarga na bezczynność przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalna wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty i czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Sąd zaznaczył, że propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta, a zatem stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy, zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej w skrócie jako "pwKAS"), którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy w postępowaniu wywołanym stosownym pozwem. Sąd stwierdził również, że skarżąca błędnie uznała propozycję zatrudnienia złożoną jej pismem z dnia 12 maja 2017 r. za decyzję administracyjną. Zdaniem Sądu propozycja ta stanowi bowiem akt woli, a nie władzy organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego, przy czym akt ten nie rodzi samoistnie żadnych skutków prawnych. Sąd uznał, że postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej w skrócie jako "k.p.a."). Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno - Skarbowej wyklucza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania spraw innych niż wyliczone enumeratywnie w art. 276 ust. 1, 2, 3 ustawy o KAS. Wobec powyższych argumentów Sąd zobligowany był odrzucić skargę zarzucającą organowi bezczynność w postaci zaniechania czynności procesowych zmierzających do rozpoznania odwołania złożonego przez skarżącą. E. K., reprezentowana przez pełnomocnika z wyboru nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W treści skargi kasacyjnej skarżąca zawarła wnioski o uchylenie zaskarżonego postanowienia i ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że złożenie w przedmiotowej sprawie propozycji pracy funkcjonariuszowi stanowi wydanie aktu administracyjnego, gdyż jest to władcze i jednostronne działanie organu, wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Zdaniem skarżącej, przeprowadzenie reformy administracji skarbowej nie może oznaczać, iż proces składania nowych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby nie podlega kontroli sądowej. Bezczynność organu w przedmiocie nadania odwołaniu dalszego biegu nie może pozostawać bez żadnej weryfikacji i oceny pod kątem jej legalności. W odpowiedzi na skargę kasacyjną DIAS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację, którą prezentował dotychczas. Organ podkreślił, że propozycja zatrudnienia będąca przedmiotem zaskarżenia nie stanowiła decyzji administracyjnej ani czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 114/18) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r. (sygn. akt III SAB/Gd 154/17) stwierdzając, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. W uzasadnieniu wydanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w myśl art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.). Przepis art. 134 k.p.a. nakłada zaś na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, to jest sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, czy czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno – techniczną. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania. Jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał dalej, że przekazanie odwołania jest czynnością materialno - techniczną o charakterze procesowym. Na bezczynność lub przewlekłość tej czynności organu pierwszej instancji służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest to bowiem bezczynność lub przewlekłość procesowa, dotycząca uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów k.p.a. O prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności lub przewlekłości procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Powyższa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przez pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które mogą podlegać kognicji sądów administracyjnych, należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumieć głównie czynności, które są działaniami faktycznymi i określane są w doktrynie jako tzw. czynności materialno - techniczne, wywołujące określone skutki drogą faktów. Działania te mogą mieć również charakter władczy, z tym że nie są to rozstrzygnięcia władcze, gdyż wówczas mamy do czynienia z decyzją administracyjną. W przeciwieństwie do aktów, które mają charakter sformalizowany i przybierają z reguły formę pisma, wykazów czy zaświadczeń, czynności stanowią takie działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują następstwo w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie określony przepis wiąże z ich podjęciem. W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że DIAS nie przekazując organowi wyższego stopnia odwołania złożonego przez skarżącą, pozostawał w bezczynności w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła bowiem skargę na bezczynność DIAS, która to miała się przejawiać w "braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby, zawartej w propozycji pracy". Odwołanie dotyczy zatem zwolnienia ze służby, czyli wiąże się ze skutkami jakie złożona skarżącej propozycja wywołuje w sferze stosunku służbowego. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przesłania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzesłania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej przez DIAS odwołania skarżącej z 24 maja 2017 r. (które wpłynęło do organu w dniu 25 maja 2017 r.) od pisma organu z 12 maja 2017 r. zawierającego propozycję zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżąca przestanie być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. Z obowiązku przekazania odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej nie zwalniała okoliczność, że w ocenie DIAS przedmiotowa propozycja nie stanowiła decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją miałaby być niedopuszczalność odwołania. Organ pierwszej instancji nie był bowiem uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, obowiązany był natomiast, w zgodzie z art. 133 k.p.a., nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go wraz z aktami sprawy organowi orzekającemu w drugiej instancji, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn formalnych oczywiście nieskuteczne. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest bowiem wyłącznie organ odwoławczy w myśl art. 134 k.p.a. To ten organ winien dokonać oceny czy zaskarżone pismo zawierające propozycję pracy stanowi decyzję administracyjną, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, a także czy odwołanie od powyższego jest dopuszczalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego DIAS nie przekazując odwołania skarżącej pozostawał w bezczynności. W niniejszej sprawie DIAS nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art.133 k.p.a. lecz sam ocenił, że odwołanie jest niedopuszczalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznana przez Sąd skarga została wniesiona na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku czynności procesowych tego organu w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby odzwierciedlonej - w jej ocenie - w propozycji pracy złożonej w piśmie z dnia 12 maja 2017 r. nr [...]. Z uwagi na przedmiot skargi (bezczynność) sprawa została rozpoznana przez Sąd orzekający na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej nadal w skrócie jako "p.p.s.a."). O dopuszczalności skargi w tej sprawie przesądził prawomocnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej opisanym postanowieniu z dnia 19 lipca 2019 r. (sygn. akt I OSK 114/18) stwierdzając, że w oparciu o art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. skarżącej przysługiwała skarga na bezczynność w zakresie czynności nie podjętej w ramach postępowania administracyjnego, to jest przesłania przez organ pierwszej instancji odwołania organowi odwoławczemu. Kontrola legalności zarzucanej bezczynności ze strony organu odbywała się w przedmiotowej sprawie w warunkach związania sądu wojewódzkiego oceną prawną zawartą w opisanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2019 r., gdzie wskazano wprost, że od przedłożonej skarżącej propozycji pracy zawartej w piśmie z dnia 12 maja 2017 r. nr [...] skarżąca złożyła odwołanie, które powinno być przekazane organowi wyższego stopnia, który jako jedyny był władny i upoważniony do rozstrzygnięcia, czy pismo z dnia 12 maja 2017 r. stanowi decyzję administracyjną, czy też nie, a w konsekwencji do rozpoznania odwołania lub też orzeczenia o jego niedopuszczalności. Warunki wskazanego związania określa przepis art. 190 p.p.s.a. stanowiąc, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się do rozważań zawartych w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2019 r. należy wskazać, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w niej żądania została obecnie dokonana wyłącznie w kontekście istnienia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa. Bezsporny fakt braku przesłania odwołania skarżącej bez wątpienia wskazuje na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie w świetle art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Z obowiązku przesłania odwołania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej nie zwalniała bowiem DIAS okoliczność, że w ocenie tego organu opisana wyżej propozycja nie stanowiła decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją miałaby być niedopuszczalność odwołania. Organ pierwszej instancji nie był bowiem w żadnej mierze uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, obowiązany był natomiast, w zgodzie z art. 133 k.p.a., nadać odwołaniu bieg przez przekazanie go wraz z aktami sprawy organowi orzekającemu w drugiej instancji, chociażby nawet w jego ocenie odwołanie było z przyczyn formalnych oczywiście nieskuteczne. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązując Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przesłania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej odwołania E. K. z dnia 24 maja 2017 r. w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy. W przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność Sąd zobowiązany był również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie Sąd, po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnić należy, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bezczynność jest bowiem naruszeniem prawa. Nie można jednakże przyjąć, że w przypadku każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie przesłał odwołania działając w przekonaniu, że wobec skarżącej nie została wydana w sprawie decyzja administracyjna. Przyjąć zatem należy, że w sprawie nie zaistniały podstawy do przypisania bezczynności organu rażącego naruszenia prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) ma swoją podstawę w art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Należy w tym miejscu wskazać, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/07; publ. ONSAiWSA z 2008 r., Nr 2, poz. 23) wyrażono pogląd, że art. 200 p.p.s.a. stanowi podstawę zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego jeżeli po ponownym rozpoznaniu sprawy (w następstwie kasacyjnego orzeczenia sądu drugiej instancji) sąd pierwszej instancji uwzględni skargę. W takim przypadku od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zasądzić należy koszty postępowania kasacyjnego związane ze skargą kasacyjną od postanowienia o odrzuceniu skargi, ponieważ podlegają one zaliczeniu do poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Powyższa sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. Skarżąca będąc reprezentowaną przez adwokata od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 listopada 2017 r. odrzucającego jej skargę wniosła skargę kasacyjną, która została uwzględniona przez sąd drugiej instancji. W związku z tym Sąd obecnie orzekając w sprawie zasądził od organu administracji publicznej na rzecz skarżącej kwotę 377 zł. Na zasadzoną kwotę składają się wynagrodzenie adwokata reprezentującego ówcześnie skarżącą za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (360 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).