III SAB/Gd 53/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2019 r. sprawy ze skargi I. M. i A.K.-M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Starostę [...] postępowania w przedmiocie wykonania czynności zgodnie z prawomocnym wyrokiem postanawia: odrzucić skargę. I. M. i A. K.-M. (dalej również jako - "skarżący") w dniu 30 lipca 2019 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w K. w sprawie wykonania czynności skierowania syna K. M. "do odpowiedniej formy pieczy, do odpowiedniego typu placówki oraz do konkretnej placówki" zgodnie z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. [...] (punkt V orzeczenia) i wydania dokumentu skierowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że syn K. M. jest nieprawomocnie przetrzymywany w placówce opiekuńczo-wychowawczej w powiecie [...] (albo w placówce "[...]" albo "[...]") na podstawie skierowania nr [...] z dnia 31 marca 2016 r. wydanego przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K., która to czynność materialno-techniczna została podjęta jako wykonanie postanowienia Sądu Rejonowego w K. sygn. [...] z dnia 19 lutego 2016 r. o skierowaniu dziecka do placówki. Organ nie wykonał ww. postanowienia prawidłowo, tj. skierował dziecko do innej placówki niż ta, która została wskazana w postanowieniu. W ocenie skarżących, postanowienie to upadło na skutek uprawomocnienia się w dniu 28 grudnia 2018 r. wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. [...] orzekającego o rozwiązaniu ich małżeństwa (pkt I) oraz o umieszczeniu małoletniego K. M. w instytucjonalnej pieczy zastępczej (pkt V). Skarżący wskazali, że po uprawomocnieniu się wyroku, wystąpili do organu w dniu 21 stycznia 2019 r. z wnioskiem o skierowanie i umieszczenie syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej w G. Pomimo złożonego wniosku i kolejnych pism, organ pozostaje jednak w bezczynności, sugerując że nie ma potrzeby wydawania kolejnego skierowania, gdyż syn jest już umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej-placówce opiekuńczo-wychowawczej "[...]" o czym został poinformowany Sąd Okręgowy w G. pismem z dnia 22 stycznia 2019 r. Organ stanął na stanowisku, że wniosek nie może wywołać skutków prawnych, gdyż na mocy pkt IV ww. wyroku skarżący zostali pozbawiani władzy rodzicielskiej nad synem K., czego skutkiem jest urata wszelkich praw z niej wynikających. Zdaniem skarżących stanowisko organu jest nieuprawnione, a brak jakichkolwiek działań zmierzających do wykonania wyroku sądu powszechnego, uzasadnia wniesienie skargi na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. W niniejszej sprawie Sąd powinien uznać, że organ nie wykonał wyroku Sądu Okręgowego w G. z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. [...] oraz zobowiązać organ do umieszczenia syna we właściwej placówce i wydania odpowiedniego dokumentu potwierdzającego tą czynność. Skarżący wnieśli ponadto o dokonanie przez Sąd kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga oraz o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa mimo, że podstaw do umorzenia postępowania w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W skardze zawarto również wniosek o przyznanie skarżącym od organu na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżących do wniesienia skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że skoro skarżący zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej nad synem, to zostali przez to pozbawieni prawa do wnoszenia skarg na decyzje i inne akty organu, które bezpośrednio lub pośrednio kształtują sytuację prawną i faktyczną małoletniego dziecka. Niezależnie od tego organ wskazał, że nie pozostawał w bezczynności ani w zwłoce, gdyż nie jest zobowiązany do wydania kolejnych skierowań dotyczących umieszczenia K. M. w pieczy zastępczej, skoro małoletni został już umieszczony i przebywa w placówce opiekuńczo-wychowawczej "[...]" w K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku m.in. skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Wniesiona skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie I. M. i A. K.-M. upatrywali bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w K. (w skrócie - "PCPR w K." oraz "organ"), działającego z upoważnienia Starosty [...], który mimo wniosku i kolejnych pism - "nie kierował i umieszczał K. M. o w placówce opiekuńczo-wychowawczej w G.", o co wnosili w związku z treścią punktu V prawomocnego wyroku sądu powszechnego. Skarżący w skardze podnieśli, że oczekiwali od organu podjęcia czynności materialno-technicznej skierowania syna K. M. "do odpowiedniej formy pieczy, do odpowiedniego typu placówki oraz do konkretnej placówki" i wydania dokumentu skierowania. Bezsporne było w sprawie, że prawomocnym wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018r. Sąd Okręgowy w G. Wydział II Cywilny - Rodzinny, w sprawie sygn. akt [...] rozwiązał związek małżeński skarżących, zaś w punkcie V wyroku orzekł o umieszczeniu małoletniego K. M. ur. 02 lipca 2005 r. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Natomiast w punkcie IV wyroku Sąd orzekł o pozbawieniu strony - I. M. i A. K.-M. władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem K. M.. Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt administracyjnych sprawy, w związku z uprawomocnieniem się ww. wyroku, skarżący wystąpili w dniu 21 stycznia 2019 r. do PCPR w K. z wnioskiem o skierowanie i umieszczenie syna K. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w G. W odpowiedzi udzielonej skarżącym w piśmie z dnia 12 lutego 2019 r. organ wyjaśnił m.in., że Sąd Okręgowy w G. w punkcie V wyroku orzekł o umieszczeniu w instytucjonalnej pieczy zastępczej syna K. M., tak jak w wykonanym już przez organ postanowieniu Sądu Rejonowego w K. Organ podniósł również, że skarżący zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej nad synem K. M., czego skutkiem jest utrata praw z tej władzy wynikających. W dniu 24 lipca 2019 r. skarżący skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. za pośrednictwem organu ponaglenie. Ponadto, z akt administracyjnych sprawy, wynika że przedmiotowy wyrok rozwodowy został przesłany do PCRP w K., zaś po jego otrzymaniu w dniu 14 stycznia 2019 r. organ powiadomił pismem z dnia 22 stycznia 2019 r. Sąd Okręgowy w G. Wydział II Cywilny-Rodzinny, że małoletni K. M. został już umieszczony w instytucjonalnej pieczy zastępczej - placówce opiekuńczo-wychowawczej "[...]" w K.. Sam fakt skierowania i umieszczenia K. M.e w powyżej placówce nie był kwestionowany w niniejszej sprawie. Powodem zabrania i umieszczenia małoletniego w placówce, jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Sądu rodzinnego było stosowanie przemocy wobec dziecka (vide: postanowienia Sądu Rejonowego w K. [...] Wydziału Rodzinnego i Nieletnich oraz skierowanie [...] w aktach administracyjnych sprawy). Ponieważ w odpowiedzi na skargę Starosta [...] domagał się odrzucenia skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących, Sąd w pierwszej kolejności był zobowiązany odnieść się do tej kwestii. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Przepis ten wyznacza krąg podmiotów, którym przyznano tzw. legitymację skargową. Posiadanie legitymacji skargowej stanowi podstawowy warunek skutecznego zaskarżenia określonego przejawu działalności administracji publicznej lub też jej braku. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Przy czym, interes ten może mieć swoje źródło nie tylko w normach prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego. Zasadniczo - pojęcie interesu prawnego - odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa, a zaskarżonym aktem. Z naruszeniem zaś interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawa administracyjnego, odebrane lub ograniczone jakieś prawo wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Posiadanie interesu prawnego, którego - co istotne - pochodną jest legitymacja procesowa, może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być przy tym osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny, przy czym przyjmuje się, że jakkolwiek może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego, tym niemniej taką normę materialną zawsze należy przywołać rozstrzygając kwestię istnienia interesu prawnego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2018 r.; sygn. akt II OSK 1007/17 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1344/17). Interesem prawnym - w powyższym znaczeniu - skarżący nie legitymują się. Skarżący, powołując się na treść punktu V ww. wyroku domagali się skierowania i umieszczenia syna K. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Skarżący kierując do organu wniosek w dniu 21 stycznia 2019 r., występowali jako rodzice małoletniego dziecka, a zarazem jego przedstawiciele ustawowi. Jednak w tej dacie byli już prawomocnie pozbawieni władzy rodzicielskiej, przysługującej w stosunku do syna K. (okoliczność poza sporem). Podkreślenia zaś wymaga, że szczególną cechą interesu prawnego jest m.in. - jego aktualność - rozumiana jako to, że interes ten musi istnieć w dacie stosowania przez organ normy prawa administracyjnego, jak i przez sąd. Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 682 ze zm., dalej w skrócie - "k.r.o.") nie zawiera definicji pojęcia władzy rodzicielskiej. Jednak z całokształtu jego unormowań, w szczególności z przepisów art. 95 § 1 k.r.o., 96 § 1 k.r.o. i 98 § 1 k.r.o., doktryna wysuwa zgodny wniosek, że władza rodzicielska to ogół (zespół albo kompleks) obowiązków i praw rodziców względem dziecka mających na celu zapewnieniu mu należytej pieczy i strzeżenie jego interesów. Przepis art. 95 § 1 k.r.o. stanowi, że władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka, z poszanowaniem jego godności i praw. Rodzice wychowują dziecko pozostające pod ich władzą rodzicielską i kierują nim. Obowiązani są troszczyć się o fizyczny i duchowy rozwój dziecka i przygotować je należycie do pracy dla dobra społeczeństwa odpowiednio do jego uzdolnień (art. 96 § 1 k.r.o.). Stosownie zaś do art. 98 § 1 k.r.o., rodzice są przedstawicielami ustawowymi dziecka pozostającego pod ich władzą rodzicielską. Jeżeli dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską obojga rodziców, każde z nich może działać samodzielnie jako przedstawiciel ustawowy dziecka. W świetle powołanych przepisów, obowiązki i prawa rodziców wynikające z władzy rodzicielskiej można podzielić na trzy zasadnicze płaszczyzny: pieczę nad osobą dziecka, zarząd majątkiem dziecka oraz reprezentowanie dziecka. W takim też aspekcie władzę rodzicielską zalicza się do praw podmiotowych. Należy również wskazać, że zgodnie z art. 92 k.r.o. ustawy dziecko pozostaje aż do pełnoletności pod władzą rodzicielską, zaś władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom (art. 93 § 1 k.r.o.). Natomiast stosownie do art. 112 k.r.o., pozbawienie władzy rodzicielskiej może być orzeczone w wyroku orzekającym rozwód (tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie). Zasadniczym skutkiem orzeczenia o pozbawieniu władzy rodzicielskiej jest utrata przez rodziców ogółu praw, jakie składają się na treść tej władzy, a których wyznacznikami są powołane przepisy prawa. W takiej sytuacji, rodzice równocześnie zostają zwolnieni z wchodzących w zakres tej władzy obowiązków (w miejsce władzy rodzicielskiej wchodzi opieka). W realiach niniejszej sprawy - fakt utraty przez skarżących władzy rodzicielskiej - skutkuje utratą przez nich interesu prawnego do żądania realizacji punktu V ww. wyroku, który dotyczy syna K. M.. Nie przysługuje im bowiem aktualnie prawo podmiotowe (rozumiane jako ogół praw i obowiązków), którym mogliby się legitymować, a które kreowałoby po ich stronie uprawnienia (prawa) w tym zakresie. Skarżący nie mogą obecnie kształtować sytuacji prawnej dziecka - syna K. oraz nie mogą reprezentować jego interesów (jak również jego samego). Brak natomiast legitymacji procesowej wynikający z braku interesu prawnego przekłada się bezpośrednio na niedopuszczalność wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Trzeba podkreślić, że legitymacja procesowa jest szczególnym uprawnieniem danego podmiotu, wynikającym z jego określonej sytuacji materialnoprawnej. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez podmiot nie legitymujący się interesem prawnym ocenić należy jako niedopuszczalne oraz dające podstawę do odrzucenia skargi (por. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. w sprawie II GSK 704/18). Jedynie na marginesie można zauważyć, że to sąd rodzinny w ramach swojej kognicji jest władny do wypowiedzenia się w przedmiocie prawidłowości wykonania punktu V wyroku. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.