III SAB/Gd 56/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym skargi A.L. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny. A.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia 15 maja 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta przyznał A.L. specjalny zasiłek opiekuńczy na J.L. w kwocie 360 zł miesięcznie na okres od 14 marca 2019 r. do 31 marca 2019 r oraz w kwocie 620 zł miesięcznie na okres od 14 kwietnia 2019 r. do 31 października 2019 r. Skarżąca w dniu 30 maja 2019 r. za pośrednictwem organu I instancji wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Odwołanie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 10 czerwca 2019 r. (data wpływu do Kolegium). W dniu 31 lipca 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo A.L. wzywające organ do rozpatrzenia odwołania z dnia 30 maja 2019 r. W dniu 14 sierpnia 2019 r. A.L. wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 15 maja 2019 r., wskazując na nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym w art. 36 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia 9 września 2019 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania A.L. od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 15 maja 2019 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a." w zw. z art. 16 a ust. 1 oraz art. 20 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm.), powoływanej dalej także jako ustawa oraz u.ś.r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, wskazując, że w związku z rozpoznaniem odwołania skarżącej decyzją z dnia 9 września 2019 r., Kolegium nie pozostaje w bezczynności. Organ wyjaśnił ponadto, że załatwienie sprawy A.L. w terminie jednego miesiąca nie było możliwe z uwagi na konieczność rozpoznania znacznej ilości spraw już zarejestrowanych oraz spraw wpływających w tym samym czasie i zasadę załatwia sprawy według kolejności wpływu. Pismem z dnia 2 października 2019 r. skarżąca podtrzymała skargę oraz wniosła o wymierzenie grzywny organowi i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2 b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca spełniła wymóg określony w art. 53 § 2 b p.p.s.a. Złożenie niniejszej skargi skarżąca poprzedziła wniesieniem ponaglenia do organu (pismo z dnia 26 lipca 2019 r.), wobec czego formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały spełnione. Należy wyjaśnić, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego przejawiającą się w braku rozpoznaniu odwołania od decyzji organu I instancji. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze otrzymało w dniu 10 czerwca 2019 r., zatem zgodnie z określonym prawem terminie powinno być rozpoznane najpóźniej do dnia 10 lipca 2019 r. Należy podkreślić, że w przypadku skargi na bezczynność sąd bierze pod uwagę okoliczności istniejące w dniu rozpoznania skargi, jedną z takich okoliczności jest istnienie przedmiotu zaskarżenia. Uchwałą z 26 listopada 2008 r. w sprawie sygn. I OPS 6/08 Naczelny Sąd Administracyjny ujednolicił linię orzeczniczą sądownictwa administracyjnego w sprawie ustania bezczynności organu w toku postępowania sądowego. Uchwała wskazuje, że w sytuacji, w której po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności, zastosowanie ma art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu czyni bezprzedmiotowym postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie zobowiązania organu do podjęcia czynności. Taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie. Odwołanie strony skarżącej zostało rozpoznane po wniesieniu skargi, decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2019 r., jednakże przed jej rozpoznaniem przez sąd. Rozpoznanie odwołania wskazaną decyzją spowodowało, że w toku zawisłej przed sądem sprawy sądowodministracyjnej odpadł przedmiot zaskarżenia, co skutkuje koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Wydanie przez organ decyzji nie zwalnia jednak sądu od orzekania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, a jeśli tak to czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2013 r., sygn. I OSK 797/13, postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12). Użycie w art. 149 § 1a p.p.s.a., zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że zachodzą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu z uwagi na to, że akt taki został już wydany. Odnosząc się do kwestii "rażącego naruszenia" prawa podkreślić należy, że w orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. I OSK 1189/17). Rażące naruszenie prawa jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i powinno być interpretowane ściśle. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego pojęcia, "rażące" to ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne, oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. VIII SAB/Wa 43/18). Kwalifikacja naruszenia prawa jako "naruszenia rażącego" jest uzasadniona, gdy naruszenie to posiadać dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe naruszenie" prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, zachodzi w razie braku woli organu załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa i jest pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. II SAB/Po 74/18). Podkreśla się również, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, w tym także terminów załatwienia sprawy. Sąd stwierdził zatem, stosownie do treści art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności, przy czym mając na uwadze zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie przez organ przyczyny niezałatwienia sprawy w ciągu jednego miesiąca Sąd uznał (wobec znanego z urzędu faktu wpływu do organu znacznej ilości spraw), że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę okres opóźnienia w rozpatrzeniu sprawy oraz fakt wydania przez organ decyzji bezpośrednio po wpłynięciu skargi. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku. Celem wymierzenia grzywny jest oddziaływanie dyscyplinujące, mobilizujące i prewencyjne na organ (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 października 2019 r. sygn. II SAB/Bk 75/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 września 2019 r. sygn. IV SAB/Po 179/19). Grzywna stanowić ma dolegliwość za szczególnie naganny przypadek zwłoki, zmierza także do zmobilizowania organu do zachowywania terminów rozpatrywania spraw w przyszłości. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ze szczególnie naganną sytuacją bezczynności organu a wobec wydania decyzji bezpośrednio po wpłynięciu skargi brak jest konieczności stosowania wobec organu środka mobilizującego i prewencyjnego. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.