III SAB/Gd 56/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu w dniu 16 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie złożenia propozycji pełnienia służby w służbie celno-skarbowej postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 12 maja 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej [...] (zwany dalej "DIAS [...] lub "organem"), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 - dalej również "u.p.w.u. KAS") złożył J. S. (dalej także zwanej "skarżącą"), propozycję pracy w Izbie Administracji Skarbowej [...]. W przedmiotowej propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. J. S. otrzymała propozycję w dniu 17 maja 2017 r. Pismem z dnia 26 maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu wskazanej propozycji. W dniu 9 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła do DIAS [...] wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez złożenie propozycji służby. Następnie J. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność organu, wyrażającą się w braku złożenia skarżącej propozycji służby w służbie celno–skarbowej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, wnosząc o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania skarżącej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że propozycję zatrudnienia skarżąca przyjęła działając pod przymusem prawnym i ekonomicznym. W ocenie skarżącej DIAS [...] zobligowany był do złożenia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, czego nie uczynił, gdyż organ błędnie zinterpretował przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Tymczasem wszystkim pracownikom organ powinien był złożyć propozycję zatrudnienia, a wszystkim funkcjonariuszom powinny być złożone propozycje służby. W odpowiedzi na skargę DIAS [...] wniósł o jej odrzucenie z powodu braku właściwości sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2018 r. (sygn. akt III SAB/Gd 136/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę i zobowiązał DIAS w [...] do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej w terminie 14 dni. W ocenie Sądu I instancji, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w służbie celno–skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno–skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza - naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. DIAS [...] wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi J. S.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Wyrokiem z dnia 2 marca 2021 r. (sygn. akt III OSK 52/21) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyżej opisany wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2018 r. poz. 508 ze zm. - zwanej dalej "ustawą o KAS"), prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza służby celno-skarbowej w stosunek pracy, a dotychczasowej umowy o pracę - w stosunek służby, przez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do dnia 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo nowe warunki pełnienia służby. Wprowadzono nadto instytucję wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Co istotne, ustawodawca wymienionym w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS organom przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w sposób nieuprawniony dokonał zmiany przedmiotu skargi – ze skargi na bezczynność DIAS [...] polegającej na nieprzedstawieniu propozycji służby, na skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego i uznał swoją właściwość przy tak sprecyzowanym przedmiocie sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera poprawne rozważania dotyczące analizy charakteru prawnego propozycji nowych warunków zatrudnienia lub warunków pracy. Tym niemniej Sąd I instancji prowadził nieuprawnione, w stosunku do zakreślonego w skardze przedmiotu sprawy, rozważania dotyczące zarzutu naruszenia art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Nadto zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona propozycją zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem na skutek zgodnych oświadczeń woli obu stron. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie miał powodów do poszukiwania regulacji prawnych mogących stanowić podstawę prawną nakazania organowi rozstrzygania w formie decyzji o stosunku służbowym J. S., skoro istotą zarzutu skargi na bezczynność organu było nie przedstawienie skarżącej propozycji służby. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku przy ponownym rozpoznaniu sprawy odnieść się do właściwego przedmiotu skargi na bezczynność, tj. do bezczynności w złożeniu skarżącemu propozycji służby w służbie celno-skarbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w niniejszej sprawie stwierdził konieczność zbadania dopuszczalności skargi, biorąc pod uwagę sformułowanie skargi, zarzucającej organowi brak realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w służbie celno-skarbowej Krajowej Administracji Skarbowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Określenie przedmiotu postępowania dokonane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 maja 2021 r. (sygn. akt III OSK 52/21) pozostaje z mocy art. 190 zd. 1 p.p.s.a. wiążące dla sądu rozpoznającego sprawę ponownie. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 1/2019), z której wynika, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 u.p.w.u. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać należy, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Podobnie nie można wywieść obowiązku wydania decyzji kończącej stosunek służbowy dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celnej, który przyjął propozycję zatrudnienia na podstawie art. 179 i art. 180 ustawy o KAS, statuujących przesłanki zwolnienia funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Przepisy te bowiem nie znają przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby z powodu przyjęcia przez niego propozycji pracy, o której mowa, zaś zawarte w tym przepisie wyliczenie przesłanek zwolnienia celnika ze służby posiada charakter zamknięty. Artykuł 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. KAS wyraźnie stanowi, że organ decydując się w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza na zastosowanie tego rozwiązania, ma podjąć stosowne działanie w formie cywilnoprawnej, tzn. ma złożyć propozycję w drodze oświadczenia woli o konkretnej treści. Nie można zatem przyjąć, że w tym zakresie jego działanie ma charakter władczy i jednostronny, wiążący się z domniemaniem formy załatwienia sprawy indywidualnej jako decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny dodał ponadto, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy nie zamyka dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celnej prawa dochodzenia swych wolności lub praw na drodze sądowej (art. 77 ust. 2 Konstytucji RP). Przy tym, u.p.w.u. KAS pozostawia dotychczasowemu funkcjonariuszowi wybór, czy będzie on dochodził swych praw przed sądem powszechnym czy na drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli zaś w wyniku przyjęcia przez funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia dojdzie do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej albo stałej w stosunek pracy, to będzie on mógł dochodzić swych praw przed sądem powszechnym. Podzielając poglądy prawne zawarte w powołanej uchwale, stwierdzić należy, że skoro propozycja pełnienia służby w służbie celno-skarbowej nie jest decyzją, postanowieniem ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to jej nieprzedstawienie funkcjonariuszowi nie może być objęte kontrolą sądową w drodze skargi na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Skoro tak, to nie może być podstawą skargi na bezczynność także przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS), jak stało się w rozpatrywanej sprawie, powoduje, że dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. KAS. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego. W sytuacji zatem, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.u. KAS propozycję pracy i funkcjonariusz tę propozycję przyjął, to wszelkie żądania byłego już funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1216/18). W konsekwencji uznać należało, że właściwość sądów administracyjnych co do rozpoznania skargi na bezczynność organu w przedmiocie złożenia propozycji pełnienia służby w służbie celno-skarbowej jest wyłączona, a skoro tak to niniejsza skarga jest niedopuszczalna. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - odrzucił skargę. Powołane powyżej orzeczenia NSA dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).