III SAB/Gd 58/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi I. M. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części. Decyzją z dnia 27 czerwca 2014 r., nr [...] Starosta ustalił od A. K.-M. i I. M. opłatę za pobyt syna K. M. w placówce opiekuńczo-wychowawczej w okresie od dnia 6 czerwca 2014 r. do dnia 31 maja 2015 r. Opłata została ustalona w wysokości 416,77 zł za okres od 6 czerwca do 30 czerwca 2014 r. oraz w wysokości 500 zł w okresie od 1 lipca 2014 r. do 31 maja 2015 r. miesięcznie. Pismem z dnia 21 czerwca 2019 r. I. M. i A. K.- M. wnieśli, za pośrednictwem organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności w całości ww. decyzji, zaś w dniu 18 sierpnia 2019 r. wnieśli ponaglenie, dotyczące rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Postanowieniem z dnia 9 września 2019 r., sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie ponownego stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 27 czerwca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że żądanie wnioskodawców dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną z dnia 28 stycznia 2019 r., sygn. akt [...], wszczętą na wniosek I. M. i A. K.-M. z dnia 27 czerwca 2014 r. Organ odwoławczy stwierdził, że z konstrukcji art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej powoływanej jako "k.p.a.") w związku z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. wynika, że inną uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest ponowne żądanie jego wszczęcia w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. I. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej opłatę za pobyt K. M. w placówce opiekuńczo wychowawczej. Skarżący wniósł również o zobowiązanie organu II instancji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, o orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie od organu, na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, wskazując że wobec stanu rzeczy osądzonej postanowieniem z dnia 9 września 2019 r. o sygn. [...] odmówiło wszczęcia ponownego postępowania nadzwyczajnego i nie pozostaje w bezczynności w sprawie z wniosku, który nie mógł skutecznie wszcząć postępowania. Ponadto Kolegium wskazało, że postępowanie wstępne nie było prowadzone w sposób przewlekły. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wpłynął do Kolegium w dniu 28 czerwca 2019 r., następnie wnioskodawca złożył wniosek o udzielenie informacji oraz ponowił wniosek o stwierdzenie nieważności w dniu 15 lipca 2019 r. Organ wskazał, że z uwagi na konieczność rozpoznania znacznej ilości spraw już zarejestrowanych w Kolegium oraz spraw wpływających w tym samym czasie nie było możliwe załatwienie sprawy z wniosku z dnia 21 czerwca 2019 r. w ciągu jednego miesiąca, gdyż sprawy załatwiane są według kolejności wpływu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4) p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku m.in. skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania decydujące znaczenie ma - stan faktyczny i prawny - istniejący w chwili orzekania przez Sąd. Postawienie zarzutu bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania organowi administracji, w okolicznościach niniejszej sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu (w skrócie - "organowi" lub "organowi odwoławczemu"), oznacza w istocie postawienie organowi - zarzutu nie załatwienia sprawy - w terminie. Terminy załatwienia sprawy zostały określone w przepisie art. 35 k.p.a. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca o od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z przepisu treści art. 37 §1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia - bezczynności - poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie - przewlekłego prowadzenia postępowania - należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt administracyjnych wniosek z dnia 21 czerwca 2019 r. wypłynął do organu odwoławczego w dniu 4 lipca 2019 r. (vide: - k. 2 akt adm.), natomiast postanowieniem z dnia 9 września 2019 r. (nr [...]) organ rozpoznał wniosek, odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji (vide: - k. 48 akt adm.). Nie może zatem budzić wątpliwości sprawa nie została załatwiona w wynikającym z ustawy terminie, a mianowicie w ciągu miesiąca, co też przyznało Kolegium w odpowiedzi na skargę (art. 35 k.p.a.). Analiza przedstawionych akt sprawy wskazuje m.in., że po wpłynięciu wniosku i jego ponowieniu, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ograniczając się do dekretacji oraz udzielenia pismem z dnia 8 lipca 2019 r. na wniosek skarżącego informacji o dacie wpływu wniosku oraz o sygn. akt pod którą została zarejestrowana sprawa (vide: - k. 24 akt adm.). Po wniesieniu zaś do organu ponaglenia z dnia 18 sierpnia 2019 r., a więc już po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy, organ zarządził o rozpoznaniu sprawy w miesiącu wrześniu (vide: - k. 47 akt adm.). Przy czym, skarżący nie został zawiadomiony o przyczynach zwłoki, jak też o tym, czy wyznaczono nowy termin dla załatwienia sprawy. Od daty wpłynięcia wniosku do daty wydania postanowienia przez organ odwoławczy upłynęły dwa miesiące, zaś z akt sprawy nie wynika, aby zaistniały przeszkody, które nie pozwalałyby organowi na wcześniejsze jego rozpoznanie. Tym samym w realiach niniejszej sprawy, należy uznać, że organ dopuścił się bezczynności nie załatwiając sprawy w terminie, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Ponieważ w dacie orzekania przez Sąd zostało już wydane ww. postanowienie, zobowiązanie organu zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu stało się niemożliwie i żądanie skargi w tej części nie mogło zostać uwzględnione. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy może w wyroku orzec tylko w zakresie, o którym mowa w przepisie art. 149 p.p.s.a. Przechodząc dalej, to na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt drugi sentencji wyroku). Sąd miał na względzie, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwiania spraw. Zdaniem Sądu, wobec poczynionych powyżej uwag oraz uwzględniając czasokres prowadzenia postępowania od momentu wpłynięcia wniosku do wydania postanowienia, nie można uznać, że organ prowadząc postępowanie dopuścił się rażącego naruszenia prawa (zwłaszcza wobec znanego Sądowi z urzędu faktu wpływu do organu znacznej ilości spraw). Natomiast zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącej. Podobnie, jak w przypadku oceny możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/ obowiązku, o których mowa w przepisie art. 149 § 1b p.p.s.a. We wszystkich tych przypadkach ustawodawca pozostawił uznaniu sądu administracyjnego uprawnienie do rozstrzygania w tym zakresie (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"). Zarówno więc wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej czy orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku (w tym ostatnim przypadku przy uwzględnieniu dodatkowych przesłanek) - nie jest obligatoryjne. W niniejszej sprawie Sąd nie uznał za zasadne i celowe przyznanie na rzecz skarżącego jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Okoliczności, w których organ dopuścił się bezczynności oraz czas trwania postępowania, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu skarżącemu. Także treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania. Skarżący nie przedstawił ani nie powołał okoliczności, które mogłyby wskazywać na zasadność kompensaty. W tej też części skarga nie podlegała uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie z art. 149 § 2 i art. 149 § 1b p.p.s.a. w punkcie trzecim wyroku. W pozostałej części żądanie skargi, które dotyczyło zobowiązania organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika, zostało również oddalone albowiem sąd administracyjny, jak już wcześniej podniesiono, może w wyroku orzec w zakresie, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Takie żądanie, jako wykraczające poza wskazany przepis, nie może zostać uwzględnione. Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym, wynikającym z przedstawionych przez organ akt sprawy, powołane zaś w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku.